Резервы градоустройства - муниципальная собственность на землю

Д.М. Наринский,
советник правления Союза архитекторов России,
координатор НП «Объединение планировщиков» (Russian Urban Planners Association (RUPA))

 

Экономическое развитие территорий малых городов и поселений часто зависит от возможности муниципалитетов различного уровня создавать муниципальную собственность на землю. В статье Д.М. Наринского рассматриваются методы вовлечения муниципальных властей поселенческого уровня в процесс формирования земельных участков.

Вопрос собственности на землю - один из ключевых для современного российского градостроительства. Более того, это один из базовых элементов перехода от советского градостроительства к российскому градоустройству.

Сегодня очень активно обсуждаются темы частной и государственной собственности, и это понятно. Частная собственность является ключевым элементом нашей эпохи, определяющим ход экономических процессов. С государственной собственностью тоже всё ясно - это основной вид собственности, существовавший в период социализма, преобразования которой зачастую приводят к появлению новых собственников.

Сложнее обстоят дела с муниципальной собственностью. В нашей стране сложилась непростая структура муниципальных образований, в которую входят городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, которые в совокупности и по отдельности обозначаются одним термином - «муниципалитет», или «муниципальная (местная) власть». Такая практика размывает юридическое понятие местной власти, так как разные виды муниципалитетов по-разному встроены в иерархическую структуру власти и имеют разные права, в том числе разные права в сфере земельных отношений.

Городской округ обладает правами муниципального района и поселения - соответственно, это муниципалитет, объединяющий совокупность муниципальных прав. Муниципальный район является образованием более высокого уровня, чем поселение, поэтому их отношения к собственности на землю очень чётко разграничены. В законодательстве есть положение о том, что распоряжение неразграниченной государственной собственностью на землю происходит на уровне муниципальных районов, поэтому возникает сложная ситуация, связанная с тем, что различные города России поставлены в неравные по отношению друг к другу условия. Города, являющиеся городскими округами, имеют право распоряжаться неразграниченной государственной собственностью на землю, а у городов, оказавшихся поселениями и находящихся в подчинении у муниципальных районов, такого права нет. Существующее положение не связано ни с размерами городских территорий, ни с количеством жителей - это некое наследие административной структуры, доставшееся России от СССР. Например, подмосковный город Коломна имеет статус городского округа, а значит, и право распоряжаться неразграниченной государственной собственностью на землю, а Ногинск, Воскресенск и Егорьевск являются городскими поселениями, поэтому землёй распоряжаться не могут и находятся в подчинении у районных властей. Таким образом, развитие городов, не имеющих статусов городских округов, зависит от решений властей муниципальных районов.

Отсутствие в этой сфере реальных механизмов является серьёзной проблемой для принятия градостроительных решений, сказывающихся на разработке документов территориального планирования. Особенно ярко она проявляется при создании Правил землепользования и застройки (ПЗЗ), которые должны стать местными правовыми актами, описывающими в том числе процесс формирования новых земельных участков. Но разработка ПЗЗ законодательно предусмотрена только для городских округов и поселений. Другими словами, муниципальный район не может иметь ПЗЗ. Это ещё одна из коллизий, осложняющих процесс формирования новой собственности на землю, потому что, с одной стороны, муниципальный район обладает правами формирования земельных участков из неразграниченной государственной собственности, с другой - описание этой процедуры должно содержаться в документах муниципалитета другого уровня.

Как найти выход из сложившейся ситуации, и что может послужить катализатором для градостроительного развития поселений? Во-первых, во время разработки ПЗЗ нужно учитывать упомянутые особенности российского законодательства и закладывать в них возможности, которые позволят вовлечь в процесс формирования земельных участков муниципальные власти поселенческого уровня. ПЗЗ должны указывать, что процесс выдела новых участков могут и должны брать на себя администрации поселений, а проведение торгов (аукционов) и получение по их окончании финансовых средств относятся к прерогативе муниципальных районов. Это важный шаг к вовлечению в процесс формирования земельных участков не только муниципальных районов, но и поселений.

Во-вторых, можно использовать возможности, связанные с развитием застроенных территорий, позволяющие администрациям поселений формировать земельные участки и выставлять их в качестве предметов торгов (аукционов). Другими словами, если администрация поселения принимает решение о развитии застроенной территории, то именно она и проводит торги. Это один из путей разграничения государственной собственности, потому что в процессе торгов идёт формирование новых земельных участков. Такой механизм представляется довольно перспективным, и большинство малых городов и посёлков России могли бы им пользоваться, но пока это происходит очень редко.

Развитие застроенных территорий может служить реальным экономическим стимулом для развития небольших населённых пунктов. Муниципалитетам, которые выберут этот путь, необходимо реинвестировать полученные от аукционов средства в развитие инфраструктуры поселения - это необходимое условие, обеспечивающее инвестиционную привлекательность его территории. Прежде всего нужно развивать дорожную сеть, улучшать её качество, реконструировать или строить новые инженерные сооружения (хотя в большинстве малых и средних российских городов инженерная инфраструктура акционирована и муниципалитеты не могут ею распоряжаться).

Следует помнить, что транспортная доступность (в частности, автомобильная доступность) является одним из ключевых факторов привлекательности территории. Например, подмосковные посёлки, расположенные вдоль Егорьевского шоссе, и часть населённых пунктов Ногинского района обладают плохой автомобильной доступностью, потому что они формировались, когда основная транспортная нагрузка лежала на железной дороге, и были буквально нанизаны на её ось. Сейчас идёт новая волна интенсивного развития железнодорожного сообщения, предполагающая улучшение качества перевозок пассажиров пригородными электропоездами, поэтому населённые пункты, находящиеся в пределах часовой доступности от центральных вокзалов Москвы, получают хорошие перспективы развития. Конечно, есть множество населённых пунктов, находящихся на значительном удалении от крупных городов, но в каждом конкретном случае нужно искать, какая из возможностей их территорий может стать привлекательной для инвесторов. В этом и заключается искусство маркетинга места.

Если поселение имеет потенциал развития, муниципалитет может реализовать его посредством развития его застроенной территории. Другого механизма использования земли администрацией поселения без участия чиновников муниципального района нет. Для осуществления программы развития застроенных территорий необходимы определённые законодательством условия, прежде всего наличие на них ветхого жилья, подлежащего расселению и сносу.

У значительного числа малых городов и посёлков России границы населённых пунктов гораздо больше, чем границы имеющейся жилой застройки, это объясняется закрытием или трансформаций существовавших там производств. А следовательно, у городов есть резервы незастроенных территорий. Основным видом их застройки должна стать малоэтажная застройка (не выше четырёх этажей), для возведения которой не требуются большие строительные площадки. Таким образом можно построить несколько объектов, улучшающих качество городской среды и развивающих городские территории. Успех этих преобразований зависит от грамотности проектировщиков и адекватности местных властей, которые, с одной стороны, должны создать правила «игры» и условия, гарантирующие окупаемость проектов, а с другой - сохранить их привлекательность.

Очень важным направлением градоустроительной деятельности становится содействие муниципальным образованиям, имеющим статус поселений, в поиске механизмов, создающих муниципальную собственность на землю. В этом смысле градоустройство отличается от ортодоксального градостроительства. Одной из главных задач современного градоустроителя становится выстраивание схемы, при которой городские власти получают право распоряжаться земельными участками через единственно возможный в рамках действующего законодательства путь развития застроенных территорий. Сегодня именно оно способно дать импульс возрождению многих малых и средних городов России.