Как купить немного родной земли?

Что такое земля? Как её покупать и продавать? Какие обременения могут быть наложены на земельный участок? Как развивать территории, если у муниципалитетов фактически нет собственной земли? Эти вопросы сегодня волнуют и власти, и бизнесменов, и простых граждан, желающих купить себе «кусочек Родины» вдали от шумного города.В этом отношении Москва - наверное, самый продвинутый российский регион в области землепользования. Ей раньше, чем многим другим городам, пришлось столкнуться с земельными проблемами, поэтому у неё достаточно подробное земельное законодательство.

 

В.О. Киселёв

 

Проблемы и пути решения

«Когда въезжаешь в Митино, почти сразу после эстакады есть развязка, к строительству которой город не мог приступить в течение пяти лет, потому что кто-то из чиновников, не подумав, сдал этот земельный участок в аренду, а арендатор построил на нём ларёк. И пока срок договора не закончился, ничего нельзя было сделать, - рассказывает эксперт по вопросам земельных отношений Пётр Добров. - А вот другой пример. На земельном участке, срок аренды которого давно истёк, построено капитальное здание, притом что застройщик получил разрешение на строительство некапитального здания. Это незаконно, значит, право собственности можно оспорить. Но получается, что собственность на землю зарегистрировать нельзя, потому что там находится строение, а согласно Гражданскому кодексу РФ требовать сноса самостроя может только собственник земельного участка. Соответственно, нужно сначала отменить акт Комиссии о приёмке объекта и Свидетельство о регистрации на него права собственности, потом зарегистрировать право собственности города и только после этого идти в суд с требованием сноса самостроя».

Проблем в области землепользования достаточно много. Чаще всего несовершенство законодательства выясняется случайно, как это было, например, нынешней зимой, когда в Московской и соседних с ней областях прошёл ледяной дождь. Ломавшиеся под тяжестью льда деревья падали, обрывая электрические провода, но службы ремонта электросети зачастую сталкивались с запретом въезда на участки, находящиеся в частной собственности.

Особый интерес для инвесторов представляют земли промышленного назначения, с которыми связано самое большое количество проблем. Участники одного из недавних заседаний Комиссии Мосгордумы (МГД) по науке и промышленной политике обсуждали, насколько эффективно работает Москва с землями этой категории.

Депутатов МГД и других участников заседания особенно интересовало, как в столице решается проблема оценки эффективности использования промышленными предприятиями земельных участков, расположенных в границах и вне границ промышленных зон Москвы, в связи с тем, что в последнее время участились случаи использования земель промышленного назначения не по назначению. Нередко на промышленных территориях полностью прекращается хозяйственная деятельность, при этом нынешняя политика в области льготной аренды для различных видов разрешённой деятельности приводит к тому, что город теряет колоссальные деньги, недополученные от аренды и невыплаченных налогов. Эта ситуация вынудила столичный Департамент науки и промышленной политики разработать систему оценки эффективности использования земель промышленного назначения.

Методика основана на сравнительном анализе показателей эффективности использования земельных участков путём сопоставления со средними показателями по одному виду экономической деятельности. На основе этой методики рассчитываются коэффициенты регулирования, учитывающие эффективность разрешённого использования земельных участков. Если будет признано, что земельный участок эксплуатируется неэффективно, ставка арендной платы вырастет. Разработаны частные показатели оценки эффективности использования земельных участков промышленного назначения: налоговая нагрузка, рентабельность продаж, производительность труда, инновационная активность.

По мнению авторов методики, регулирование арендной платы за использование земельных участков позволит решить ряд задач по повышению эффективности их использования: увеличить доходную часть бюджета Москвы за счёт установления коэффициентов регулирования к ставкам арендной платы, обосновать принятие решений о пролонгации или расторжении договоров аренды земельных участков, а также об изменении функционального использования земельных участков.

По словам заместителя руководителя Департамента науки и промышленной политики г. Москвы С. Дегтярева, сегодня ставки арендной платы для промышленных предприятий установлены на основании Постановления Правительства Москвы от 26 апреля 2006 г. № 273-ПП «О совершенствовании порядка установления ставок арендной платы за землю в городе Москве», принятого ещё в апреле 2006 г., и скорректированы по отраслевому принципу. «В то время когда принималось это постановление, существовали другие приоритеты, - напомнил депутатам С. Дегтярев. - Некоторые из них сохранились и по сей день. Например, установлены минимальные арендные ставки для предприятий науки, пищевой отрасли и ряда других отраслей. Но понижающие коэффициенты арендной платы не стимулируют промышленные предприятия к модернизации и инновационным процессам. Гораздо выгоднее, используя понижающие коэффициенты, сдавать землю по совершенно иным ставкам и зарабатывать деньги, не производя продукцию и не внедряя никаких инноваций. Таким образом, сегодня понижающие коэффициенты являются тормозом для развития промышленности Москвы. Нужно принимать решения, способные изменить эту ситуацию». По мнению участников заседания, сейчас необходимо понять, какую экономическую политику в отношении промышленных предприятий должен проводить город, учитывая мнение мэра Москвы С.С. Собянина о том, что из мегаполиса следует вывести вредные производства и предприятия, имеющие большие санитарно-защитные зоны.

Обсуждался и социальный аспект проблемы землепользования. По словам руководителя департамента ОАО «Московский комитет по науке и технологиям» С. Резника, в Москве в сфере промышленного производства заняты более 600 тыс. человек, в частности, он сказал: «Не каждый человек может реализовать себя, торгуя на рынке, но и не каждый способен заниматься наукой. Многие люди связывают своё будущее с работой на предприятиях. Мне кажется, что мы не столько должны заботиться об эффективности землепользования, сколько об активизации инновационного развития промышленности, регулируя этот процесс посредством законодательства в сфере землепользования. Сейчас надо ставить вопрос о принудительном выкупе земли у собственников, если они используют её нецелевым образом. Сегодня в городе имеется всего 7,6 га земли для промышленной деятельности. О каком инновационном развитии страны может идти речь, если в Москве, обладающей мощнейшей интеллектуальной базой, не будет площадок для реализации научно-технических инновационных начинаний? Кто ответит за то, что мы не оставили в Москве места для промышленного производства? В этом смысле методика оценки эффективности использования земельных участков приобретает важнейшее значение, но нужно правильно организовать эту работу и грамотно её осуществить. На кону судьба инновационного развития страны».

В городе не осталось ни одного свободного земельного участка промышленного назначения - каждый находится либо в собственности, либо в аренде. Заместитель председателя Комиссии Мосгордумы по науке и промышленной политике А. Рябинин констатировал: «Сейчас нет возможности выделить участок даже под приоритетный для города инновационный проект». Заместитель начальника Управления реализации инвестиционных проектов и организации территориального размещения промышленности и науки Департамента науки и промышленной политики г. Москвы Г. Балушкина подтвердила, что земли, предназначенные для предприятий промышленности, часто используются сторонними организациями, не имеющими ничего общего с промышленным производством: «Выяснилось, что доля промышленных предприятий в промышленных зонах составляет от 30 до 90%. Больше всего промышленных предприятий сконцентрировано в так называемых монозонах (ЗИЛ, Тушинский машиностроительный завод, «Автофрамос») и зонах, в которых расположены предприятия пищевой промышленности. Таким образом, с точки зрения развития промышленности земельные участки используются недостаточно эффективно. Наша задача - выявить землепользователей, деятельность которых не соответствует задаче развития промышленности и науки. Нужно, чтобы на территориях технопарков развивалось производство, а не складская деятельность».

В свою очередь представители промышленных предприятий, присутствовавшие на заседании Комиссии Мосгордумы по науке и промышленной политике, призвали его участников более дифференцированно подойти к решению вопроса об эффективности использования земельных участков. Ведь многие предприятия, принося в бюджет города не очень большие доходы, позволяют ему быть лидером в научно-технической области. Высказывались также соображения о целесообразности сохранения в мегаполисе промышленного производства, так как высокая стоимость земли приводит к удорожанию продукции, а значит, к снижению её конкурентоспособности.

По итогам заседания Комиссии Мосгордумы решено создать рабочую группу по доработке методики оценки эффективности использования земель промышленного назначения. Депутаты сошлись на том, что спешить с её принятием опасно, но и медлить недопустимо, поскольку речь идёт не просто о новой методике и не только об использовании промышленных земель, но и об оптимизации всех операций, связанных с использованием московской земли.

 

 

Мнение депутата

Казалось бы, законодательство в области оборота земель проработано достаточно подробно как на федеральном, так и на региональном уровне. Однако на деле оказывается, что в нём много пробелов, причём не только в действующих нормативных документах, но и в законопроектах. Например, сейчас в Москве идёт активная разработка Правил землепользования и застройки (ПЗЗ). Это объёмный документ, регламентирующий действия в области землепользования в каждом городском квартале, а в отдельных случаях - и на небольших земельных участках. Московская городская дума уже приняла его в первом чтении.

Депутат Московской городской думы, член Комиссии МГД по перспективному развитию и градостроительству И. Новицкий рассказал журналу «Территория и Планирование» о нынешнем состоянии законодательства о столичном землепользовании.

Иван Юрьевич, какими, на ваш взгляд, должны быть ограничения в области землепользования? Достаточно ли уже существующих? Как должны решаться вопросы, связанные с ликвидацией последствий стихийных бедствий на частных территориях? Ведь аварийные службы не имеют даже права въезда на них без разрешения собственника, не говоря уже о рубке упавших на провода деревьев или о заборе воды для тушения пожаров.

С моей точки зрения, это вопрос законодательства о безопасности, в частности его положений о ликвидации последствий стихийных бедствий. Гражданское и земельное законодательства могут содержать лишь отсылку на то, что в случае стихийных бедствий в силу вступают положения, обеспечивающие возможность осуществления мероприятий по ликвидации их последствий. Порядок их проведения следует подробно описать в соответствующем разделе федерального законодательства.

У собственников земельных участков должны быть не только сервитуты, но и реальные повинности. Подобные повинности существуют в отношении частной собственности на здания, строения и сооружения. Если они содержатся недолжным образом, государство имеет право лишить собственника принадлежащей ему недвижимости. В отношении земельных участков должна существовать такая же практика: либо собственник выполняет все предписания МЧС по обеспечению безопасности проходящих по его участку коммуникаций, либо аварийные службы имеют право предпринимать все необходимые действия для ликвидации стихийных бедствий и требовать от собственника компенсации своих затрат. Разумеется, это положение должно быть зафиксировано в законодательстве.

Как развивать территории, если у города нет свободных земельных участков? Ведь нельзя заставить собственника вместо склада построить, например, бассейн?

Конечно, нельзя. Но можно разработать систему стимулирующих мер, хотя она в определённом смысле будет конкурировать с рынком и предприниматель никогда не выберет менее доходный вариант.

Тем не менее, зная, в каком направлении будет развиваться территория, орган государственной власти может предоставлять участки под конкретные цели. А в случае нецелевого использования их можно изымать у недобросовестных арендаторов и передавать другим.

Изъятие земельных участков - это исключительное явление, которое на практике случается крайне редко. Если бы мы 20 лет назад заложили такую возможность, то сейчас, наверное, у нас всё было бы по-другому. Но история не знает сослагательного наклонения, поэтому город не может использовать потенциал земельных участков, находящихся в собственности или в аренде. Это ресурс частных правообладателей, имеющих строительные, инвестиционные или другие намерения.

Ограничения использования земель промышленного назначения предприятий скорее всего должно определять не земельное, а градостроительное законодательство. Поэтому город зарезервировал 7,6 тыс. га для промышленных зон, которые не должны использоваться в иных целях. В этом смысл экономического регулирования развития городских территорий.

Допустим, на территории промзоны стоит цех. В нём можно обустроить склад, а можно организовать производство. Естественно, город больше устраивает второй вариант. Но тогда нужно законодательно определить приоритеты - кому и для каких целей отдать это здание.

Это, повторюсь, вопрос 20-летней давности. Сейчас обсуждаются предложения о выкупе земель у неэффективных собственников, но у города просто не хватит средств, чтобы выкупить все неэффективно используемые участки. Кроме того, возникают серьёзные замечания по поводу оценки эффективности использования земель. Термин «неэффективное использование» можно применять только для оценки затрат города на компенсацию, которую придётся выплачивать конкретным правообладателям за конкретные земельные участки. Сегодня Москва как субъект Российской Федерации не имеет права изымать у кого-либо земельные участки, потому что эта процедура производится для реализации определённых государственных нужд, однако развитие промышленной политики не относится ни к одной их них. Чтобы получить такое право, городу необходимо создать нормативную базу по этому вопросу, ввести в федеральное законодательство термин «государственная нужда - развитие промышленности в городе Москве» и определить, какие именно виды промышленности на каких именно территориях нужно развивать.

И только тогда, когда мы разработаем и примем стратегию развития Москвы, в которой будет прописано, что город нуждается в таком-то количестве заводов и фабрик таких-то отраслей экономики, которые должны быть расположены в таких-то местах, мы сможем на законных основаниях прийти к собственнику и сказать: «Деятельность, которую вы ведёте, не соответствует определённой для этой территории таким-то законом. Поэтому либо вкладывайте средства в перепрофилирование, либо готовьтесь расстаться с земельным участком!» Но даже в этом случае возникнет масса проблем с порядком его дальнейшей реализации. Во-первых, это достаточно длительный процесс: для принятия соответствующей нормативной базы уйдёт как минимум 5-7 лет, а сколько времени потребуется для рассмотрения судебных исков по конкретным объектам, даже представить трудно. Во-вторых, изъятие - это затратный процесс, связанный с компенсационными процедурами и бюджетными затратами, значит, расходы на эти нужды придётся заранее закладывать в бюджет. В-третьих, Правительству Москвы нужно будет разработать и узаконить механизм публичного предложения (перераспределения) освободившихся земельных участков. Вот и получается, что «посадка» на конкретном земельном участке нужного Москве промышленного предприятия может занять до 10 лет. Таким образом, теоретически принудительное изъятие земельных участков возможно, но эта процедура затратная, длительная и очень трудоёмкая в плане организации.

Альтернативный путь - создание условий для взаимовыгодного сотрудничества правообладателей на участки и потенциальных инвесторов. Безусловно, это забота городских властей. Нам нужно подумать, как организовать их партнёрство, какие предоставить преференции, чтобы «срастить» тех и других. Этот процесс должен осуществляться только в добровольном порядке, без принуждений.

Москва разрабатывает ПЗЗ. Насколько это исчерпывающий документ?

Это объёмный, подробный документ, который определяет функциональные единицы каждой территории в соответствии с кадастровыми границами, её функциональное назначение и ряд градостроительных параметров: плотность, высотность, застроенность. ПЗЗ отражают исчерпывающую информацию о территориях, для которых разработана или разрабатывается градостроительная документация (проекты планировки, градостроительные обоснования, предпроектные предложения) и отображают потенциал их градостроительного развития.

Но есть территории и земельные участки, градостроительный потенциал которых не проработан, поэтому в ПЗЗ будет обозначено только их так называемое существующее положение. Если собственникам или арендаторам таких участков (или расположенных на них объектов капитального строительства) нужно будет осуществлять проекты, предполагающие развитие бизнеса, ПЗЗ сыграют роль фактора, ограничивающего их намерения. Чтобы снять ограничения, необходимо будет выделить земельный участок, определить его градостроительный потенциал и внести эту информацию в ПЗЗ. Только после этого можно приступать к разработке и утверждению проектов в установленном законом порядке.

Вряд ли инвесторам захочется обременять себя таким количеством проблем. Может быть, изменения в ПЗЗ всё-таки должен вносить город?

Редактором проекта является Москомархитектура, которая будет заниматься анализом информации и внесением изменений в ПЗЗ. Предприниматели, имеющие инвестиционные намерения, могут обращаться в Комиссию по вопросам градостроительства при Правительстве Москвы, которая рассматривает проекты с учётом ПЗЗ, а также в Москомархитектуру или Мосгордуму. Москомархитектура и префектуры анализируют предложения, и если намерения инвестора подкреплены обосновывающими материалами НИиПИ Генплана г. Москвы или городскими программами, то принимается решение об их реализации.

Московская городская дума планирует провести слушания по принятию ПЗЗ во втором чтении в мае 2011 г.

Значит, нужно успеть внести поправки до того, как ПЗЗ будут приняты во втором чтении?

Я полагаю, что внесение изменений в этот документ начнётся на следующий день после того, как он будет принят. Жизнь не стоит на месте, она ставит всё новые и новые задачи, потому что инвестиционные строительные процессы в Москве не останавливаются ни на один день.

Иван Юрьевич, как, на ваш взгляд, будет развиваться законодательное регулирование землепользования? Продолжится ли тенденция сосредоточения земель в частной собственности?

Наше законодательство идёт по пути приватизации земель, значит, эта тенденция сохранится. Приватизированные земли становятся объектом залога и купли-продажи. В свободном обороте земельных участков заинтересованы все участники рынка, так что приватизация продолжится.

Может быть, государству пора закрепить за собой часть земель, не подвергшихся приватизации?

На федеральном уровне таких ограничений нет. Федеральное законодательство идёт по пути увеличения роли земельных аукционов и договоров о развитии территорий, которые в конечном счёте предусматривают переход земель в собственность.

Москва пыталась ограничить продажу земельных участков, но не добилась успеха. Сегодня Московское правительство не может отказать претендентам на покупку земельного участка, если у них есть на то основания. Однако, предоставляя земельные участки для инвестиционных проектов, Москва будет стремиться не продавать, а сдавать их в аренду.