Публичные слушания: что влияет на результат? Case study

И.В. Щербакова,
научный сотрудник ИС РАН

Статья посвящена проблемам участия местных жителей (и не только их) в принятии градостроительных решений в ходе процедуры проведения публичных слушаний. В ней проанализированы некоторые факторы, повлиявшие на результат публичных слушаний по утверждению проекта планировки, прошедших несколько месяцев назад в районе N2 г. Москвы.

«Гулкий город, полный дрожи,
Вырастал у входа в зал».
А.А. Блок

Порядок проведения публичных слушаний (ПС), прописанный в Градостроительном кодексе РФ лишь в общих чертах, может быть разным в зависимости от сложившихся условий, например культурных особенностей и интересов населения, социально-экономической и политической обстановки в регионе, распределения сфер влияния финансово-промышленных групп. На мой взгляд, целесообразно не рассуждать о проблемах подготовки, организации и проведения ПС, а рассмотреть на конкретном примере, как работает, какие возможности и недостатки имеет этот элемент культуры формирующегося российского гражданского общества.

Но, прежде чем перейти к анализу конкретного случая, необходимо остановиться на критериях, значимых для его оценки.

Факторы успеха или провала

Изучение ПС - новая тема для российских исследователей в отличие от их американских или западноевропейских коллег, имеющих дело с этой формой социально-политического взаимодействия с 60-х годов прошлого века.

В 2005 г. группа исследователей, специализирующихся на проблемах коммуникации и менеджмента, провела в 46 штатах США опрос 256 представителей администраций городов с населением от 25 до 100 тыс. человек3. Его цель состояла в выявлении факторов, вносящих наибольший вклад в успех или провал ПС. Половина экспертов оценивала последние неудачно прошедшие слушания, половина - успешно прошедшие слушания. При этом ПС понимались как комплекс различных мероприятий, связанных как с непосредственным проведением этой процедуры, так и с её подготовкой и последующим сопровождением. Таким образом, ПС включают в себя три этапа: предварительный, основной (непосредственно мероприятие) и завершающий (последующая работа с населением, публикация принятых решений).

Результаты этого исследования оказались весьма любопытными. Значимость (вес) каждого фактора оценивалась как сумма голосов экспертов, отметивших его важность. Поскольку одни эксперты оценивали успешно прошедшие слушания, а другие - провалившиеся, то факторы были сформулированы в виде позиций, которые описывают одни и те же мероприятия или их качества с противоположных сторон (эффективно - неэффективно, создано - отсутствует, сильный - слабый и т. д.). В диаграмме они представлены с сокращениями.

Рассмотрим подробнее факторы успеха или провала ПС, обращая внимание не столько на абсолютные цифры, приписанные каждому фактору, сколько на их соотношение.

Итак, к группе наиболее значимых факторов (вес которых вполне сопоставим), влияющих на исход ПС, эксперты отнесли:

1) подготовленность ведущего и организатора ПС (высокий - низкий уровень подготовки);

2) презентацию в начале ПС с использованием различных вспомогательных материалов (чёткая, полная - непонятная, неполная);

3) эффективность подготовки жителей, включая опровержение ложной информации. На высокий уровень эффектив­ности подготовки жителей влияет не только количество обучающих мероприятий, но и их качество. Этот показатель может варьироваться от максимально возможного комплекса таких мероприятий до полного их отсутствия.

В группе наиболее значимых факторов первые два относятся к основному этапу проведения слушаний, последний - к предварительному. Как правило, подготовка ведущего, создание понятной презентации проекта, работа с местными жителями требуют немалых временных, финансовых, организационных и творческих затрат. Но если цель состоит в успешном исходе слушаний, они оправдывают себя.

К факторам со средней значимостью эксперты отнесли:

4) общественный интерес к теме ПС на предварительном этапе (сильный - слабый);

5) создание условий для внесения жителями предложений во время проведения слушаний (адекватные условия - неадекватные условия);

6) уведомление, оповещение жителей перед слушаниями (эффективное - неэффективное).

Граница между наименее значимыми, с точки зрения экспертов, факторами и факторами средней значимости весьма условна. Тем не менее факторы 3-й группы примерно в 2 раза (и более) уступают в весе факторам 1-й группы, однако их не следует недооценивать. К ним относятся:

7) планирование (чёткость целей стратегии проведения ПС и информационной кампании, удобное время проведения мероприятий, доступность мест для встреч, подготовленность сотрудников, эффективность докладов, проработанность процедур и продуманность повестки дня);

8) установка на открытость и восприимчивость у муниципальных служащих (готовность к сотрудничеству - её отсутствие);

9) реагирование муниципальных служащих на предложения граждан (своевременное и эффективное - несвоевременное и неэффективное);

10) личные качества граждан: на одном полюсе шкалы эксперты располагают широко мыслящих, эмоционально уравновешенных граждан, готовых слушать и рационально мыслить, а на другом - тех, кто имеет ограниченный кругозор, подвержен эмоциям, не готов прислушиваться к мнению других.

В 3-й группе факторов к предварительному этапу относится планирование, к основному - установки муниципальных служащих и личные качества граждан, к завершающему этапу - реагирование на предложения граждан.

Эти 10 факторов в большей или меньшей мере влияют на результат любых ПС. Исследователи полагают, что успех слушаний определяют высокие значения следующих факторов:

на предварительном этапе - бóльшее количество способов работы с населением;

на основном этапе - бóльшее количество средств коммуникации (карты, диаграммы, планшеты, буклеты, которые можно взять с собой) и контроль ведущего над аудиторией (ограничение выступлений по времени);

на заключительном этапе - проведение открытых встреч с населением, индивидуальное информирование о принятых решениях и предложениях граждан, использование широкого набора средств коммуникации (СМИ, объявления, почтовая рассылка, интернет, устные заявления).

Какое отношение имеют факторы, влияющие на исход слушаний в Америке, к российской практике проведения ПС? Только то, что достаточно обоснованную (хотя и «количественную») американскую модель можно использовать для сравнения в ходе анализа российских слушаний. Речь не идёт о сравнении «идеальной» американской и российской моделей хотя бы потому, что точно неизвестно, какая именно модель представляет собой эталон проведения ПС, пусть даже на абстрактном уровне. Это лишь отправная точка для рассуждений. Не исключено, что в некоторых российских случаях мы обнаружим влияние подобных факторов, а в некоторых - совсем других.

...

...

Полная версия материалов доступна только подписчикам.

Авторизуйтесь или ознакомьтесь, пожалуйста, с условиями подписки »