Проект планировки

Д.С. Савин,
к. г. н., исполнительный директор Института комплексного развития территорий

Процесс разработки проектов планировки городских территорий нуждается в радикальной модернизации, так как потребности городов ХХI века принципиально отличаются от потребностей городов ХХ века.

В настоящее время основополагающим нормативным документом, регламентирующим на территории Москвы порядок подготовки технического задания, разработку и согласование проекта планировки (как обосновывающей, так и утверждаемой его частей) является Постановление Правительства Москвы от 06.04.2010 № 270-ПП «Об утверждении Положения о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки территорий в городе Москве». Сразу стоит заметить, что это постановление является попыткой адаптации под современное законодательство и изменившиеся условия, в том числе и социально-экономические, ранее действовавшего Постановления Правительства Москвы от 03.07.07 № 585-ПП, имевшего практически аналогичное название.

Учитывая преемственность подготовки нормативных актов и опыт разработки документации по планировке территории (проекты планировки в соответствии с Градостроительным кодексом РФ относятся именно к этому виду документации), Положение о порядке разработки, согласования и утверждения проектов планировки, утверждённое Постановлением № 270-ПП, является достаточно отработанным, полным и соответствующим современным реалиям и требованиям. Однако к этому нормативному акту существует целый ряд критических замечаний, дополнений и предложений, учёт которых позволит повысить практическую значимость и эффективность проектов планировки, а также добиться значительных результатов в сбалансированном развитии городской среды, что в свою очередь будет способствовать модернизации градостроительной политики в целом.

Начать необходимо с формулирования целей разработки документации по планировке территории. Цель разработки проекта планировки состоит в решении конкретных задач, например в обеспечении доступным жильём определённых слоёв населения, решении инфраструктурных задач, удовлетворении коммерческих интересов и т. д.

При их решении следует учитывать насущные проблемы территории, т. е. выявленные и осмысленные администрацией потребности её развития. При разработке документации по планировке территории администрации как заказчику разработки проекта планировки важно в любой форме донести до исполнителя проекта планировки существующие на территории проектирования ограничения природного, техногенного, социального, политического, экономического или иного характера. Их всесторонний анализ позволит заказчику чётко определить, а исполнителю понять (что, безусловно, важно) цели разработки документации.

Значимым аспектом проекта планировки является определение на основании анализа программных мероприятий сроков не только разработки и утверждения документации, но и сроков её реализации. То есть уже в процессе разработки (а ещё лучше до начала работ) администрации как заказчику и исполнителю должно быть ясно, на какой срок рассчитана разрабатываемая документация - 5, 10, 15, 20, 25 или более лет. Естественно, что от срока действия напрямую зависит её суть - решает ли она только насущные проблемы или является стратегическим документом развития на несколько десятилетий вперёд. При этом понятно, что уровни исследований при разработке документации, рассчитанной на разные сроки действия, будут различны. Но ценность долгосрочной стратегической документации гораздо выше.

Разработчик градостроительной документации должен понимать механизмы реализации мероприятий, предусмотренных создаваемой им документацией. Ими могут быть и способы инвестирования (бюджетное, коммерческое, смешанное), и виды взаимодействия администрация - частный инвестор (частно-государственное партнёрство, договор о развитии застроенных территорий, концессионные объединения и т. д.), и многое другое. Понимание этого необходимо для принятия исполнителем решений и выработки во взаимодействии с заказчиком выгодных для города механизмов их реализации. Причём выгодность и рентабельность оцениваются не только с финансовой, но и с социальной, политической и других точек зрения.

Безусловно, что и для исполнителя, и для заказчика чрезвычайно важно иметь изначально прозрачную систему оценки эффективности разрабатываемой документации. Для достижения этой цели необходимо создать систему критериев качества документации (определить, по каким факторам оценивается уровень разработки), а также систему контроля за ходом разработки и утверждения документации. Кроме того, (и это очень важно) документация должна предлагать детальный механизм мониторинга реализации заложенных в ней мероприятий.

При разработке проектов планировки важно чётко структурировать и разграничить ответственность заказчика и исполнителя работ. Сложившаяся в настоящее время порочная практика смешения ответственности приводит к тому, что исполнитель, прикрываясь неполноценно составленным техническим заданием, увиливает от создания действительно полезной документации, а заказчик в попытке переложить ответственность за провал на исполнителя, забывает, что в конечном итоге задачей разработки проекта планировки является обеспечение потребностей города, а не поиск виновного в том, почему это не сделано.

И наконец, исполнитель должен сам максимально чётко понимать процесс разработки проекта планировки. Порядок разработки проекта планировки в отличие от состава проекта планировки точно не описан, несмотря на то что Постановление Правительства Москвы от 06.04.2010 № 270-ПП называется «Об утверждении Положения о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки территорий в городе Москве». Процесс разработки проекта планировки должен состоять из пяти базовых этапов. В каждом конкретном случае их может быть больше, они могут объединяться, но для всестороннего анализа и решения поставленных Градостроительным кодексом РФ задач при разработке документации по планировке территории необходимо пройти все пять этапов.

Первым является этап сбора и анализа исходных данных. На этом этапе должен не просто осуществляться сбор данных о географических, социальных и экономических условиях территории разработки: собранную информацию необходимо тщательно изучить. Следует провести маркетинг местоположения территории проектирования - изучить причинно-следственные связи в социально-экономической структуре территории в сопоставлении с градостроительной концепцией места. В рамках маркетинга территории необходимо предусмотреть изучение общественного мнения, выявление социальных предпочтений и ассоциаций, связанных с территорией. На этом этапе нужно сделать анализ существующего характера землепользования, изучить транспортную и инженерную инфраструктуру. В обязательном порядке следует собрать информацию об историко-культурной ценности территории, а также о разработанной ранее градостроительной документации.

Второй этап должен предусматривать постановку задачи по определению градостроительных предпосылок развития территории. По сути, этот этап является аналитическим, потому что в ходе его выполнения происходит обобщение собранных исходных данных и в идеале определяется основная стратегия развития территории. На этом этапе может осуществляться корректировка изначально сформулированной задачи с учётом профессионально проанализированных и обобщённых исходных данных. В обязательном порядке должна быть предусмотрена возможность обсуждения предпосылок развития территории с населением, но не в рамках типовых процедур публичных слушаний, а в рамках конструктивного диалога и при непосредственном участии администрации города.

На третьем этапе осуществляется разработка основного проектного решения, базирующегося на градостроительных предпосылках развития территории. Разрабатываются утверждаемая и обосновывающая части проектной документации. На этом этапе должны детально прорабатываться все аспекты развития территории: планировочные, архитектурные, экономические, социальные, экологические. В обязательном порядке следует предусмотреть и проработать разделы транспортной и инженерной инфраструктур, включая мероприятия гражданской обороны. При необходимости выполняются проработки в части историко-культурных обоснований развития. На третьем этапе необходимо разработать методику мониторинга реализации документации, а также при необходимости определить процедуру и порядок её корректировки. Важным моментом является определение программы реализации стратегии развития территории с указанием сроков и ожидаемых эффектов, причём не только экономических, но и культурных, политических, социальных, экологических и т. д. К сожалению, в настоящее время это практически никто из разработчиков проектов планировки не делает.

Четвёртый этап разработки документации по планировке территории заключается в организации и проведении публичных слушаний. Однако сейчас в технических заданиях к государственным контрактам на разработку проектов планировки этот этап определяется одной строкой: «Исполнитель готовит материалы для публичных слушаний, а Заказчик их организует». Следует полностью раскрыть процедуру проведения такого важного мероприятия, как публичные слушания, - от подготовки, перечня материалов для экспозиции, вида и формы доклада, регламента встреч с жителями до подготовки заключения об их результатах. Нужно чётко определить, кто именно - заказчик или исполнитель - отвечает за конкретные этапы процедуры проведения публичных слушаний. Необходимо понять, что публичные слушания - это не разовое событие, а процесс! Но любой процесс нуждается в грамотной организации и администрировании. В обязательном порядке должен быть предусмотрен механизм внесения изменений в разработанную документацию по результатам публичных слушаний.

Завершающим этапом разработки проекта планировки является процедура согласования и утверждения документации. На этом этапе необходимо составить перечни профильных отраслевых департаментов и ведомств, с которыми разработанная документация подлежит согласованию и в которые она может быть направлена в качестве информационных материалов. Необходимо чётко понимать, каким нормативным документом должна утверждаться та или иная проектная документация или её отдельные утверждаемые положения, каков его статус и процедура принятия.

Нужно обратить внимание ещё на один аспект сложившейся практики разработки проектов планировки. В действующем Положении о порядке разработки и согласования проектов планировки (Постановление Правительства Москвы от 04.06.2010 г. № 270-ПП) упоминание о зонировании территории города встречается исключительно в Приложении № 1, посвящённом подготовке технического задания. Так, в п. 1 Приложения № 1 к положению сказано: «Состав и содержание технического задания на подготовку проекта планировки территории определяются с учётом зонирования территории (жилая, общественная, производственная функциональные зоны, природные и озеленённые территории), особенностей, целей и задач её развития, а также целей подготовки проекта планировки территории».

Уместно отметить, что с точки зрения разработки проектов планировки, исходя из их фактического функционального использования, в городе можно выделить три вида территорий: жилые и общественные территории, производственные зоны и условно природные территории. (Говорить о существовании в городе коренных типичных природных (унаследованных, сохранённых) территорий неправомерно, поскольку любая территория в черте населённого пункта подвергается значительному антропогенному воздействию и преобразованию.) Конечно, существуют участки территорий смешанного назначения, но в любом случае один из трёх указанных видов использования является на них доминирующим, следовательно, определяющим функциональное назначение и особенности территории в целом.

Парадокс состоит в том, что смысл заключается не в составлении задания с учётом зонирования территории, как предписано в положении, а в индивидуальности разработки самого проекта планировки, его обосновывающей и утверждаемой частей для территорий одного из трёх видов функционального назначения. Но как раз этого в положении не хватает. Попытка чрезмерной унификации процедур привела к утрате главного - индивидуальной работы и преследования различных целей при разработке документации по планировке территорий разного функционального назначения. То есть сейчас проектировщики работают с жилыми территориями так же, как с промышленными, а подходы к планировке природных территорий такие же, как к жилым.

Рассмотрим особенности разработки проектов планировки для территорий различного функционального назначения. Если формулировать обобщённо, то проект планировки жилых территорий должен обеспечивать их сбалансированное в социально-экономическом смысле развитие; проект планировки производственных территорий - оценку эффективности использования участков производственных зон и возможность реорганизации территории; проект планировки природных территорий - решать задачи по их сохранению и рациональному использованию.

Что такое сбалансированное социально-экономическое развитие жилых территорий? Прежде всего при разработке проектов планировки жилых территорий и разработчики, и представители администрации должны совершенно чётко понимать, зачем это делается, какой конечный результат должен быть достигнут. К сожалению, в последнее время городские власти утратили так называемое стратегическое видение и прогнозирование развития территории. Государственный заказчик решает насущные задачи и, занимаясь «текучкой», предпочитает не задумываться о стратегическом развитии вверенной ему территории. Безусловно, у такого подхода есть свои сильные стороны: проще просчитать экономическую рентабельность проекта, гораздо легче обеспечить развёртывание работ следующих стадий (объёмного проектирования и строительства) по проекту планировки, ближе экономический эффект. Отрицательными сторонами такого подхода являются отсутствие стратегического развития, решение сиюминутных задач за счёт утраты потенциала территории и снижение экономического эффекта.

Сказанное выше можно проиллюстрировать следующим примером. Допустим, на территории некоего жилого квартала мегаполиса находится разновременная застройка: пятиэтажная 60-х годов, восьмиэтажная 60-70-х годов, двенадцати-восемнадцатиэтажная 80-х годов, а также точечная застройка последнего периода домостроения. Проблемы этой территории состоят в дефиците мест хранения автотранспорта и объектов соцкультбыта (больше всего не хватает мест в школах и детских садах). Другими словами, на ней сложилась ситуация, типичная для непериферийных кварталов Москвы, расположенных за Третьим транспортным кольцом.

Текущая задача: реконструкция пятиэтажного жилого фонда по программе сноса.

Условия реализации: коэффициент реконструкции (отношение нового строительства к сносу) больше 2,0; стопроцентная обеспеченность населения на расчётный срок всеми нормируемыми показателями, в том числе объектами соцкультбыта.

Путь решения: определяются участки стартовых домов, затем прорабатываются вопросы межевания квартала, инженерной и транспортной инфраструктуры, обеспеченность объектами социально-бытового обслуживания, оценивается экологическая ситуация.

Казалось бы, всё логично, если бы не одно «но»: поскольку речь идёт о программе реконструкции пятиэтажного (!) жилого фонда, любые попытки предложить к сносу застройку выше пяти этажей обречены на провал, и это притом, что серия пяти- и восьмиэтажных домов одна и та же - I-515, т. е. независимо от этажности одинаково некомфортабельная. Городская программа не предусматривает снос и расселение восьмиэтажной застройки, так как это нерентабельно для бюджета (хотя любое расселение малорентабельно для бюджета).

Как следствие, в составе проекта планировки весь потенциал территории (резерв территории, возможности инженерной и транспортной инфраструктур) используется для решения текущей задачи, делая невозможным решение задачи завтрашнего дня - расселения некомфортабельной восьмиэтажной застройки. Таким образом, налицо главенство некой нормативной программы, непонятно кем и как составленной, над документацией по планировке территории.

Проблема разработки документации по планировке жилых территорий заключается в восприятии заказчиком проекта планировки как технической документации (минимальный срок реализации, наивысшая и конкретная экономическая эффективность), хотя на самом деле документация по планировке территории в большей степени является стратегической. Конечно, никто не возражает против сокращения проектных сроков, должен обеспечиваться и экономический эффект, но в долгосрочной перспективе важнее рационально использовать потенциал территории, обеспечивая не только «латание дыр», устранение текущих проблем, выполнение программных мероприятий, но и возможность дальнейшего развития и преобразования городской среды. И пусть сейчас снос восьмиэтажной застройки (а подобных примеров великое множество) не является первостепенной городской задачей, но в будущем она обязательно возникнет, и надо иметь возможности для её решения. Это и есть комплексный градостроительный подход, о котором много говорят и который должен обеспечиваться при разработке проектов планировки жилых территорий.

Для оценки эффективности использования производственных территорий в первую очередь необходимо провести обследование (инвентаризацию) существующих хозяйствующих субъектов. Как показывает практика, на территории производственных зон мозаика оформленных имущественно-земельных отношений чрезвычайно дискретна, поскольку оформление договоров аренды осуществлялось в разное время и по разным основаниям. Если начать рассматривать в сопоставлении оформленные земельные отношения, оформленные права собственности на объекты недвижимости (здания, сооружения, конструкции) и схему линий градостроительного регулирования, то получится такой клубок из границ, что заранее можно сделать вывод о невозможности разработки документации по планировке территории в связи с отсутствием территориальных резервов. А если добавить к этому дефицит инженерной и транспортной инфраструктур, проблема превратится в коллапс. Именно поэтому для разработки проектов планировки производственных зон принципиально важны юридический и экономический этапы анализа структуры действующих на территории предприятий.

Вторым важным аспектом в разработке проекта планировки производственных зон является чёткое формулирование градостроительной задачи. Необходимо определить, в чём состоит потребность города - в сохранении производственных функций или реорганизации производственной зоны (в случае реорганизации нужно уточнить, какие цели она преследует). Ответы на эти вопросы должны содержаться в генеральном плане развития города и в территориальных схемах развития производственных зон. Однако, как показывает практика, анализ, который сейчас выполняется при разработке генерального плана, несовершенен. Многие территории, с которых уже выведены нерентабельные предприятия, сохраняют на расчётный срок производственные функции. Это обстоятельство является тупиком развития, поскольку мировая практика градостроительства свидетельствует об отсутствии у потенциальных инвесторов намерений размещать производственные предприятия в черте крупных городов. Производственные зоны выносятся за черту города, формируя самостоятельные функционально-планировочные образования. Такой подход абсолютно оправдан с позиций трудовой миграции и транспортно-логистического обслуживания.

Необходимо подчеркнуть: если речь идёт о реорганизации производственной зоны, без понимания идеи формируемой территории любая разработка проекта планировки обречена на фиаско. То есть при разработке проектов планировки производственных зон необходимо уделять повышенное внимание анализу существующей структуры имущественно-земельных отношений, оценке экономической эффективности использования территории, исследованиям в области модернизации производств и применения инноваций на предприятиях. Приниматься за разработку собственно проекта планировки можно только после проведения тщательного анализа и того, как на его основании будет сформулирована градостроительная идея для конкретной территории.

Разработка проектов планировки природных территорий обеспечивает прежде всего их сохранение. Следует отметить, что среди приверженцев партии «зелёных» бытует ошибочное мнение о самодостаточности и саморазвитии таких территорий. Озеленённые природные территории в условиях городской среды испытывают настолько сильную антропогенную нагрузку, что без постоянных поддерживающих мероприятий их будущее связано исключительно с деградацией экосистем, скорость протекания которой напрямую зависит от степени антропогенного прессинга. При этом не столь существенно, чем он вызван - рекреационным воздействием, воздействием промышленных предприятий, несанкционированным размещением объектов и т. д.

Поэтому при разработке проекта планировки природной территории важно начать с изучения её фактического состояния и уровня оказываемого на неё антропогенного воздействия. Опыт разработки документации по планировке территорий природного комплекса показывает, что на этапе сбора исходных данных чрезвычайно полезным является изучение общественного мнения населения, пользующегося этой территорией. Для выработки конкретных предложений проектировщику нужно понять, что представляет собой территория для посещающего её населения - благоустроенный участок зелени, собачью площадку, заброшенную свалку или гаражный кооператив. Это необходимо знать для определения предмета и механизмов охраны озеленённой территории. Если это не изучать (а в настоящее время, как правило, проектировщики начинают общаться с населением в рамках публичных слушаний, т. е. когда уже поздно что-либо менять), нельзя достичь ожидаемого эффекта и, наоборот, деградация экосистем будет продолжаться на фоне дополнительно возникшего социального конфликта.

Следующим важным аспектом разработки проектов планировки природных территорий является определение экономических механизмов её поддержания. Как уже отмечалось, озеленённые территории, расположенные в черте города, постоянно нуждаются в поддерживающих мероприятиях. Но откуда брать деньги, необходимые для их реализации? Ответ прост: в составе проекта планировки должен прорабатываться механизм самоокупаемости территории. Например, если в процессе изучения общественного мнения устанавливается, что проектируемая территория имеет спортивно-рекреационную востребованность, то огульный запрет на хозяйственную деятельность в её границах нецелесообразен по следующим причинам. Во-первых, если население привыкло жечь на этой территории костры, сколько её не охраняй, люди всё равно будут делать то, что делали всегда. Во-вторых, из любой хозяйственной деятельности можно извлечь экономический эффект, проще говоря, прибыль, часть которой может быть направлена на поддерживающие территорию мероприятия, минимизируя бюджетную нагрузку. В-третьих, бизнес, если он, конечно, ведётся цивилизованно, сам заинтересован в поддержании должного состояния территории, с помощью которой он получает экономический доход, причём будет делать это гораздо эффективнее, чем чиновники (как это ни прискорбно констатировать). Безусловно, такая проработка должна осуществляться в рамках комплексного градостроительного исследования с определением допустимых нагрузок и предельной ёмкости территории. Всё это можно выполнить в рамках разработки проектов планировки озеленённых территорий.

При разработке проектов планировки территорий различного функционального назначения должен делаться акцент, направленный на достижение оптимального результата.

Несмотря на то что многие организации, в том числе государственные предприятия, годами специализировались на разработке проектов планировки городских территорий, этот процесс нуждается в радикальной модернизации. Социально-экономические условия изменились не год и не два назад, но процесс разработки проектов планировки остался прежним, а его структура и содержание претерпевают лишь «косметические» изменения. Но город XXI века не идёт ни в какое сравнение с городом ХХ века - у него появились другие потребности и ориентиры развития, следовательно, такая документация, как проект планировки, имеющая огромное значение для стратегически сбалансированного развития городской системы, должна быть пересмотрена. Её структура и содержание обязаны соответствовать современным реалиям.

 

Система распределения финансовых рисков в ходе реализации проектов планировок

 

 

Этапы процесса разработки проекта планировки

 

Мониторинг реализации проекта  планировки

 

 

Проект планировки жилой территории. Проект планировки микрорайона Ж района Люблино г. Москвы.

 

 

Проект планировки производственной  территории. План функционально-планировочной организации территории. Проект планировки территории особой экономической зоны промышленно-производственного типа на территории муниципального образования Пронский муниципальный район Рязанской области - пример комплексного межрегионального подхода к формированию центров для перебазирования московской промышленности.

 

 

Проект планировки природной территории. План функционально-планировочных образований территории. Пойма р. Битца.

 

 Скачать статью в pdf-формате