Почему по каждому вопросу у нас десятки взаимоисключающих мнений?

А.С. Эпштейн,
руководитель направления системной оптимизации Национального института развития Отделения общественных наук РАН, Москва,
академик Академии социальных технологий и местного самоуправления, советник Российской академии архитектуры и строительных наук, вице-президент Международной академии инновационных социальных технологий

 

А.С. Эпштейн считал, что современные теория и практика управления социально-экономическим развитием территории находятся в глубоком интеллектуальном кризисе, причина которого кроется в общепринятом системном подходе к решению управленческих проблем. Его статья адресована представителям муниципальной власти: это своеобразный рецепт, как создать относительно бесконфликтную социальную среду и обеспечить высокие темпы роста экономического потенциала территории.

 

Ответ на вопрос, вынесенный в заголовок, дал нобелевский лауреат Макс Борн, откровенно признав в автобиографии: «Нет науки, которая полностью была бы отделена от жизни. Даже самому бесстрастному учёному не чуждо ничто человеческое: он хочет быть правым, хочет убедиться, что интуиция его не обманывает, хочет добиться известности и успеха». Но если так характеризуются самые бесстрастные учёные, то что говорить об остальных?

В этой статье речь пойдёт о необходимости изменения способа мышления, поскольку до сих пор не принято различать два состояния - «Я думаю» и «Я думаю, что я думаю». Огромное количество проблем в процессе управления социально-экономическим развитием территории возникает именно по причине игнорирования современной технологии научного мышления при выработке управленческих решений.

Вместо того чтобы исходить из комплексного подхода (учитывающего социоэкологические, экономические, демографические, географо-градостроительные факторы), который обеспечивает практическую реализацию двух главных принципов эффективного управления - «мыслить глобально, действовать локально» и «соблюдать оптимальный уровень целостности рассмотрения обсуждаемой проблемы», сейчас используются системный подход и его производные - программно-целевой, проблемный, кластерный подходы.

Разрушительный, по нашему мнению, характер системного подхода и необходимость перехода на принципы комплексного подхода обусловлены следующими исходными положениями системного подхода (не путать системный подход с системным анализом и общей теорией систем!).

1. Согласно системному подходу система - это «то, что я исследую». На самом деле, «то, что я исследую» - всегда подсистема. То есть при системном подходе не учитывается серьёзное количество существенных ограничений, а ведь достаточно взять во внимание хотя бы одно ограничение, и решение оказывается недопустимым.

2. Из системного подхода с его деревом целей следует, что цели развития страны, регионов и городов зависят от действующей власти. На самом деле, конечная, промежуточная и текущая цели управления любой территорией существуют объективно, ибо вытекают из закономерностей функционирования систем соответствующего типа, а не из интересов людей, получивших власть в свои руки. И либо власть осваивает эти цели и вносит полномерный вклад в их ускоренное достижение, и тогда такая власть долговечна, или власть игнорирует эти цели, и тогда она недолговечна.

Конечная цель - вывод страны на такой уровень эволюции, когда в каждом муниципалитете каждое поколение будет накапливать не меньший нравственный, интеллектуальный и генетический потенциал для будущего поколения, чем передало ему предыдущее поколение. Промежуточная цель - вывод России на магистраль расширяющейся экономики, когда темпы экономического роста в следующем периоде не ниже, чем в предыдущем (иначе не будет обеспечено достижение конечной цели). Текущая цель - потратить минимум времени на создание в стране механизма расширяющейся экономики, когда каждому выгодно лишь то, что соответствует оптимальному сочетанию текущих и долговременных общефедеральных интересов (без этого не достичь ни конечной, ни промежуточной целей!).

3. В основе системного подхода и его производных (проблемного, программно-целевого и прочих подходов) решаемая задача выступает как самоцель, тогда как на самом деле решение каждой задачи является лишь одним из средств достижения указанных целей наиболее высокого порядка. Ни одну проблему нельзя решать отдельно, необходимо искать оптимальный уровень нерешённости всех проблем. Только в этом случае управленческое решение может считаться осмысленным.

4. При системном подходе к построению закона об основах местного самоуправления совершенно не обязательно думать об эффективной информационной технологии взаимодействия: а) государственной власти и местного самоуправления; б) местного самоуправления и бизнеса; в) экологического, социологического, экономико-географического, градостроительного и экономического прогнозирования и т. д.

В результате системного подхода упущено принципиальное различие между главными задачами государственной власти и местного самоуправления. Главная задача государственной власти заключается в том, чтобы, с одной стороны, выявить наиболее эффективные направления участия каждого субъекта Российской Федерации, городского округа, муниципального района и входящих в его состав поселений в системе международного, межрайонного и внутрирайонного разделения труда; с другой - законодательно, финансово и организационно обеспечить решение главной задачи муниципалитетов на основе определения параметров относительно человечной среды проживания для данного уровня развития производительных сил и социальной психологии населения сформулировать социальный заказ на развитие производства и построение хозяйственного механизма.

Бессмысленно пытаться повышать эффективность российской экономики, если в законе о местном самоуправлении не будет указаний на то, что

Необходимо понять, что состояние экономической базы местного самоуправления - это поле деятельности федерального центра, ибо инвестиционная привлекательность того или иного муниципалитета и пополнение местного бюджета примерно на 75 % определяются Минэкономразвития РФ, на 5 % - Минрегионразвития РФ, на 15 % - губернаторами и не более чем на 5 % - муниципалитетом.

Экономическая функция местного самоуправления заключается не в привлечении инвесторов и не в пополнении бюджета, ибо это зависит оттого, как государство законодательно организует свое партнёрство с бизнесом, а в настройке всех «своих» субъектов рынка на ежегодное увеличение их вклада в ускоренную реализацию закономерностей формирования относительно человечной среды проживания с учётом соблюдения наиболее эффективных направлений участия данной местности в системной организации Российской Федерации. Такие закономерности должны устанавливаться на федеральном и региональном уровнях управления, но при обязательном участии муниципалитета и в рамках соответствующей информационной технологии.

Муниципалитеты должны обеспечивать разработку социального заказа на основе балансировки хода экономических, социальных и экологических процессов на своей территории и оценки ущерба от нарушения этого баланса под влиянием решений бизнеса или государственной власти. Ведь никто, кроме муниципалитета, не может понимать, в чём заключается этот баланс в разные моменты времени и как он изменяется под влиянием решений разных субъектов рынка. Между тем оценки ущерба от нарушения социального заказа выполняют функцию обратной связи с общефедеральной системой управления, способствуя оптимизации принимаемых решений.

Уже 40 лет Россия находится под влиянием разрушительного системного подхода, хотя, казалось бы, давно пора понять, что при управлении её территорией системный подход и его производные обязательно превращаются в бессистемное применение отдельных положений синергетики и общей теории систем. Поэтому мы имеем то, что имеем, а именно постоянное присутствие «эффекта Черномырдина»: «Хотели, как лучше - получилось, как всегда».

За этим «как всегда» стоит элементарная ситуация. Решая стоящую передо мной задачу, я рассчитываю в масштабах рассматриваемой системы на 1 руб. затрат получить 1,2 руб. эффекта. Но поскольку я не ориентирован на единый конечный результат управления территорией (максимум снижения социальной агрессивности населения при минимальном возрастании суммарной ресурсоёмкости российской экономики) и работаю с условно фиксированными ограничениями (а они, как правило, не фиксированные, а плавающие), то обязательно нанесу ущерб и там, и там, и там. И чем больше производственный потенциал страны, тем больше таких «и там, и там, и там» и тем разрушительнее (сегодня минимум в 80-90 % случаев) соответствующая рекомендация власти. При ориентации на комплексный подход каждый ищет решение своей задачи таким образом, чтобы на 1 руб. своих затрат получать эффект и там, и там, и там. И чем больше производственный потенциал, тем больше суммарный эффект.

Нетрудно понять, что в первом случае в стране происходит замещение синергетических (взаимоусиливающих) подходов альтернативными (взаимоисключающими) подходами и темпы экономического роста обязательно ежегодно снижаются. Такая система называется системой с положительной обратной связью, дестабилизирующей эту систему. Во втором случае, при комплексном подходе, альтернативные связи замещаются, поэтому темпы экономического роста ежегодно возрастают. Такая система называется системой с отрицательной обратной связью, стабилизирующей эту систему. Понятно, что при комплексном принципе управления темпы экономического роста в стране не могут быть ниже 15 % (а реально на ближайшие годы - 20-25 %), но при нынешнем либеральном способе мышления они не могут подняться более 3 % к концу 2010 г.

Согласно комплексному подходу управленцы, стремящиеся к тому, чтобы их рассуждения можно было считать осмысленными, должны

1) различать критерий эффективности управленческих рекомендаций и условия осмысленности управленческой позиции;

2) обеспечивать сочетание единства методологии, методики, информации и инструментария, в том числе единство методологии общенаучного, частнонаучного и конкретно-научного знания;

3) ориентировать власти всех уровней на принятие решений по управлению своей территорией исходя из того, что конечная, промежуточная и текущая цели управления социально-экономическим развитием территории определяются закономерностями развития систем соответствующего вида и существуют независимо от интересов власти;

4) учитывать, что любое территориальное сообщество людей характеризуется общностью наиболее существенных стратегических интересов и антагонизмом текущих интересов;

5) признавать, что в условиях всеобщего кризиса власть должна управлять в режиме упреждения и преимущественно по принципу «автопилота»;

6) отказаться от трактовки эффективности как соизмеримости затрат и интересующих результатов (в этом случае выгодность совпадает с экономичностью, но не с эффективностью); соизмерять все результаты (включая косвенные и отдалённые последствия) с совокупностью целей при разных вариантах использования одного и того же количества имеющихся ресурсов;

7) использовать в качестве критерия эффективности принимаемых властью решений максимум экономического роста при соблюдении хода социальных и экологических процессов в каждой местности в согласованном диапазоне;

8) понимать необходимость учёта как можно большего числа разных точек зрения, чтобы на этой основе конструировать единое мнение для принятия управленческих решений, ибо ни один человек не в состоянии обеспечить оптимальный уровень целостности рассмотрения обсуждаемого вопроса (только дилетанты выдают за мнение личную точку зрения по каждому принимаемому решению);

9) базировать все управленческие решения по развитию территории на принципе оптимизации взаимодействия закономерностей географического разделения труда, размещения производительных сил, развития городов и систем расселения;

10) понимать недопустимость разработки стратегии развития регионов и муниципий по принципу их конкурентоспособности (чем больше конкуренция внутри системы, тем менее конкурентоспособна система в целом) и приоритетов (проблема приоритетов возникает при реализации стратегии);

11) анализировать рекомендации как на предмет их допустимости и достаточности для достижения глобальных целей, так и с точки зрения оценки общесистемной реакции на частное возмущение, включая учёт изменений в разности потенциалов условий жизни и инвестирования в едином географическом поле расселения страны;

12) понимать недопустимость миграции в Россию иностранной неквалифицированной рабочей силы (снижающей рыночную цену отечественной рабочей силы) и необходимость перехода от миграции неквалифицированной рабочей силы из сёл и малых городов в крупные города к миграции рабочих мест и требуемой квалифицированной рабочей силы из крупных городов в малые города и на село, ибо все крупные города превысили все мыслимые экономические и экологические пределы роста и превратились в угрозу безопасности Российской Федерации.

Полный перечень этих требований выходит за рамки формата журнальной статьи, но и сказанного достаточно для того, чтобы понять, в каком интеллектуальном кризисе находятся современная теория управления социально-экономическим развитием территории в целом и организации местного самоуправления, в частности (не зря и Президент РФ, и Председатель Правительства РФ говорят о тотальной некомпетентности управленцев).

Сегодня в России все занимаются стратегией, но до сих пор не найден ответ на основной вопрос - на какую территориальную структуру следует ориентироваться России. Ведь с известной степенью условности можно говорить о трёх вариантах общего рисунка расселения населения и размещения производительных сил - условно-сплошном, очагово-осе-ядро-узловом и очагово-дисперсно-ядро-осевом.

Под условно-сплошным рисунком будущего расселения понимается стремление к сплошному хозяйственному освоению всех территорий, климат которых пригоден для постоянного проживания населения.

Очагово-осе-ядро-узловой рисунок предполагает концентрацию населения и рабочих мест в крупных городских агломерациях (городах-миллионерах), расположенных вдоль железнодорожных магистралей в наиболее благоприятных климатических условиях с очагами расселения в районах добычи и использования дефицитных природных ресурсов и природных условий (например, для ГЭС) при сохранении массивов заповедных территорий в лесных и сухостепных районах. Что касается удовлетворения потребностей страны в продукции сельского хозяйства, то, по мнению сторонников этого варианта, её можно обеспечить за счёт импорта в обмен на экспорт природных ресурсов.

Очагово-дисперсно-ядро-осевой вариант не отвергает концентрацию значительной части населения в наиболее благоприятных районах страны, вдоль транспортных магистралей, но предполагает:

а) всеобщую территориальную деконцентрацию городского населения и рабочих мест;

б) отказ от ориентации на сохранение городов-миллионеров (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) и массовую застройку их пригородов;

в) сохранение всех существующих населённых пунктов в районах с достаточно благоприятным климатом, позволяющим развивать сельское, рыбное, охотопромысловое хозяйства и соответствующие перерабатывающие производства при одновременном выполнении эколого-охранных, историко-охранных и туристско-рекреационных функций.

Очевидно, что от оценки сравнительной эффективности вариантов расселения населения и размещения производительных сил зависит не только конфигурация магистральных железных и автомобильных дорог, направления миграции населения, размещение материально-технической базы строительства и отраслевая структура субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, но и хозяйственный механизм всей страны и разрабатываемое федеральное законодательство.

Методика оценки перечисленных выше вариантов выходит за рамки этой статьи, но лишь альтернативный вариант обеспечивает пропорциональное развитие всех муниципальных образований, соответствующее требованиям комплексного подхода, учитывающего социоэкологические, экономические, демографические, географо-градостроительные факторы, ибо только в этом случае можно реализовать критерий эффективности управления страной - максимум экономического роста при соблюдении хода социальных (включая социокультурные и геополитические) и экологических процессов в каждой местности в согласованном диапазоне.