Правовая форма союзных отношений: государственно-частное партнёрство

 

А.И. Борисов,
генеральный директор Московской международной бизнес-ассоциации,
советник мэра Москвы,
член правления Торгово-промышленной палаты РФ

  

Государственно-частное партнёрство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в сфере реализации общественно значимых проектов в различных направлениях жизнедеятельности. В современных условиях основной задачей администраций городов является привлечение частного сектора в важные проекты городского развития, направленные на повышение качества традиционных и предоставление новых общественных услуг.

Свою точку зрения на эту проблему высказывает генеральный директор Московской международной бизнес-ассоциации, советник мэра Москвы, член правления Торгово-промышленной палаты Российской Федерации А.И. Борисов.

 

В последнее время с самых высоких трибун в адрес бизнеса нередко слышатся упрёки в том, что он недостаточно социально ответственен, недостаточно инновационен и т. д. и т. п. В этой связи хочу процитировать одного из лучших российских экономистов-практиков, академика В.В. Ивантера: «Бизнес сам по себе очень эгоистичен. Для него важно получить наибольший для себя доход. Если он не вкладывает деньги в те направления, которые общество и власть считают полезными для развития экономики, то это означает, что власть либо неправильно определяет направления, куда бизнес мог бы вкладывать средства, либо просто мешает бизнесу нормально функционировать, чинит ему помехи на пути».

Государственно-частное партнёрство (ГЧП) является яркой иллюстрацией этого высказывания. Мировая практика давно показала эффективность этого инструмента взаимодействия власти и бизнеса в интересах общества. В Великобритании проекты с частным финансированием составляют более 13% инвестиций в инфраструктуру. Особенный прогресс отмечен в области медицины, которая долгое время была одной из самых отсталых в Европе. Первая клиника по проекту ГЧП была построена в Англии в 1997 г., затем в течение десяти лет было реализовано 84 подобных проекта, их общий объём финансирования составил 8,4 млрд фунтов стерлингов. В странах Центральной Европы объём проектов ГЧП удваивается и даже утраивается каждый год.

В России необходимость развития ГЧП стала обсуждаться ещё в начале 2000-х годов. Однако сегодня очевидно, что его расцвет впереди. Напомню, что в Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.) были обозначены приоритетные направления ГЧП в России:

  1. Производственная и транспортная инфраструктура (строительство и эксплуатация дорог, электрических сетей, портов, трубопроводов).
  2. Жилищно-коммунальное хозяйство.
  3. Финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации и развития инновационной инфраструктуры.
  4. Профессиональное образование и система переподготовки кадров.
  5. Здравоохранение и социальные услуги.
  6. Информационно-консультационная поддержка предпринимательской деятельности.

В рамках выполнения этой программы и в соответствии с Методическими рекомендациями по разработке региональных планов действий по развитию ГЧП в субъектах РФ, утверждёнными Министерством экономического развития РФ от 28.04.07 г., в Москве разработан соответствующий план действий на 2008-2011 гг., который был утверждён Постановлением Правительства города №567-ПП от 24.06.08 г. Распоряжением первого заместителя мэра Москвы № 67‑РЗМ от 16.10.08 г. утверждены Положение об экспертно-консультационном совете по развитию механизмов ГЧП в Москве и его персональный состав.

«Стоит только попристальнее вглядеться в настоящее, будущее вдруг выступит само собой».
Н.В. Гоголь

За последние годы Москва накопила большой опыт работы в рамках ГЧП. Сейчас многие руководители поняли, что в условиях ограниченности бюджетных средств строительство объектов в оптимальные сроки может быть осуществлено на долгосрочной концессионной основе по финансовой схеме ВООТ - строить, владеть, эксплуатировать, передавать. Этот способ привлечения частных инвестиций обеспечивает сооружение объектов инженерной инфраструктуры за счёт средств инвестора с возмещением его расходов в течение длительного срока эксплуатации объекта. По окончании строительства инженерного сооружения инвестор становится его собственником. После возмещения инвестору затрат, связанных с финансированием строительства, объект переходит в собственность города.

Классическая схема реализации проекта по модели ВООТ предусматривает возврат инвестиций и получение инвестором соответствующей прибыли через реализацию производимой предприятием продукции или услуг. По такой финансовой схеме построены и в декабре 1998 г. введены в строй очистные сооружения в Южном Бутове, оснащённые системой трубопроводов очищенной воды. Их производительность составляет 80 тыс. куб. м в сутки. На этом объекте используются современные технологии удаления биогенных элементов и применяется обеззараживание ультрафиолетом.

В 2000 г. введены в эксплуатацию очистные сооружения в Зеленограде производительностью 140 тыс. куб. м в сутки, построенные с учётом самых современных технологических решений, обеспечивающих надёжность и экологическую безопасность работы станции. Качество очищенных вод отвечает современным европейским нормативам. Затраты инвестора составили 65,304 млн евро, объём рефинансирования - 135,160 млн евро.

В декабре 2001 г. введён в эксплуатацию завод по механическому обезвоживанию осадка сточных вод на 19-й иловой площадке МГП «Мосводоканал». Объём перерабатываемого осадка - 2,135 млн куб. м в год, объём рефинансирования (с 2000 по 2008 гг.) - 48,360 млн евро.

В целях обеспечения устойчивого водоснабжения Москвы, улучшения качества питьевой воды и снижения риска для здоровья городского населения в 2006 г. построена Юго-Западная водопроводная станция, на которой применяются новейшие (включая мембранные) технологии подготовки питьевой воды. Проект осуществляется в соответствии с договором (контрактом) по организации финансирования, строительства и эксплуатации станции, подписанным Правительством Москвы и компанией «ВТЕ Вассертехник ГмбХ». Объём затрат инвестора - 189,875 млн евро, объём рефинансирования - 286,797 млн евро.

В 2007 г. введён в эксплуатацию мусоросжигательный завод №3 на ул. Подольских курсантов, построенный по заключённому в 2004 г. договору с австрийской фирмой «ЕФН АГ». Объём затрат инвестора - 191,260 млн евро, объём рефинансирования - 314,802 млн евро.

В 2008 г. по модели ВООТ с последующим выкупом акций начато строительство завода по производству гипохлорита натрия на основе инвестиционного договора между Правительством Москвы и «ВТЕ Вассертехник ГмбХ». Планируемый срок ввода завода в эксплуатацию - 2011 г. Стоимость проекта - 174,49 млн евро.

В современных условиях огромное значение имеют вопросы альтернативной энергетики. За счёт собственных и привлечённых средств компания «ВТЕ Вассертехник ГмбХ» согласно соответствующему инвестиционному контракту спроектировала, построила и в 2009 г. ввела в эксплуатацию мини-ТЭС мощностью 10 кВт, работающую на биогазе Курьяновских очистных сооружений, выделяемом в результате сбраживания канализационного осадка. Объём вложенных инвестором средств составил 28,328 млн евро.

Предусмотрено строительство аналогичной мини-ТЭС на Люберецких очистных сооружениях. 5 мая 2008 г. заключён Инвестиционный контракт от № 12-038107-5401-0004-00001-08 на проектирование и строительство мини-ТЭС с сооружениями по сушке осадка на биогазе Люберецких очистных сооружений. Сроки строительства - 2008-2010  гг. Объём вложенных инвестором ООО «ЕФН Эко Сервис» средств составит 56 млн евро. Кроме того, подготовлены проекты стартовых условий для возможной реализации инвестиционных проектов по модели ВООТ:

Планируются к реализации путём проведения открытых торгов проекты ГЧП, предусматривающие строительство двух заводов по сжиганию осадков сточных вод и особо опасных медицинских отходов на 19-й и 8-й иловых площадках МГУП «Мосводоканал», а также осуществление комплекса мероприятий по сокращению санитарно-защитной зоны Зеленоградских очистных сооружений с изменением схемы обработки осадка.

Одним из примеров действия механизма ГЧП может выступать Программа строительства народных гаражей-стоянок в Москве, для осуществления которой используются средства бюджета города, а также средства граждан и инвесторов. В целях снижения нагрузки на бюджет столицы и ускорения темпов развития транспортной инфраструктуры создаются благоприятные условия для привлечения частных инвестиций. К наиболее крупным проектам в области развития городской транспортной инфраструктуры могут быть отнесены проекты, реализация которых осуществляется на базе ГЧП, например строительство станции «Мякининская» Митинско-строгинской линии Московского метрополитена, введённой в эксплуатацию в декабре 2009 г. За счёт средств инвестора были построены наземные вестибюли с кассовыми залами и выходами, платформы, проведена отделка вестибюлей и служебных помещений, куплено необходимое оборудование. В настоящее время оформляются имущественно-земельные отношения сторон.

К проектам ГЧП относятся реконструкция Малого кольца МЖД для организации пассажирского сообщения с выделением первоочередного участка «Пресня - Канатчиково» и создание в Москве транспортной системы скоростного трамвая.

Суть ГЧП в том, что это инструмент эффективного управления собственностью, который в последние 10-15 лет во всём мире используется как альтернатива приватизации в тех случаях, когда в общественных интересах она нецелесообразна. Проект ГЧП - это поиск эффективного частного управляющего, который происходит, как правило, на состязательной основе, через конкурсы, тендеры или аукционы, на которых определяется размер платежей, их структура и т. д. Главными критериями при отборе управляющего (он же инвестор) являются наличие инвестиционного проекта, обоснование его рациональности и хозяйственной целесообразности, соответствие общественным интересам и минимальным рискам.

Почему в России до сих пор нет серьёзных подвижек в предложении проектов ГЧП? Да потому, что у нас в стране отсутствуют реальные гарантии по рискам предпринимателей; потому что в контрактах ГЧП органы власти выступают сразу в двух ипостасях - как договаривающаяся сторона и как гарант соблюдения всех пунктов соглашения, включая предоставление гарантий неухудшения коммерческих условий соглашений. Но в нынешней ситуации ни один орган власти не может ничего гарантировать за пределами сроков их полномочий (выборы, назначения и т. п.), а ведь почти все инфраструктурные проекты имеют сроки окупаемости 10-15 и более лет. Вот почему так необходимо наличие специальной законодательной базы, не покрываемой сегодня действующим ФЗ №115 «О концессионных соглашениях» от 21.07.05 г., принятым 04.08.09 г. Постановлением Правительства Москвы № 720-ПП «О порядке подготовки концессионных соглашений, реализуемых на территории г. Москвы».

На данный момент уже 11 субъектов Российской Федерации приняли соответствующие законы о ГЧП, в том числе Санкт-Петербург, Республика Алтай, Дагестан, Калмыкия, Ставропольский край, Томская, Челябинская и Кемеровская области, а в ряде других субъектов готовы соответствующие проекты. Закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнёрствах» был принят ещё в 2006 г. На его основе осуществляются масштабные проекты реконструкции и эксплуатации аэропорта Пулково, ряд проектов в сфере ЖКХ, в частности строительство очистных сооружений и заводов по переработке ТБО.

Московская международная бизнес-ассоциация (ММБА) создала рабочую группу из представителей крупных компаний, обладающих большим опытом сопровождения проектов ГЧП в России и за рубежом (Deloitte & Touche, Ernst & Young, IBM и др.). Члены ММБА считают, что принятие аналогичного закона в Москве позволит серьёзно расширить существующую нормативную базу в области инвестиций и привлечь к важным городским проектам новых отечественных и иностранных инвесторов.

9 апреля 2010 г. в Москве по инициативе Международной ассамблеи столиц и крупных городов, Казахстанского центра государственно-частного партнёрства, Московской международной бизнес-ассоциации и Делового центра экономического развития СНГ создано Агентство государственно-частных проектов городского развития. Оно призвано решать следующие задачи:

Агентство оказывает консультационные услуги и услуги по организации обучения кадров по программам государственного и муниципального (городского) управления.

Сегодня, в условиях сложного посткризисного восстановления и серьёзного сокращения региональных и муниципальных бюджетов, нужны новые, нестандартные решения, позволяющие не только не допустить ухудшения функционирования городских инфраструктур, но и значительно их усовершенствовать. В этом плане весьма полезным может быть опыт иностранных партнёров в проектах ГЧП (с поправкой на то, что он накоплен в условиях более проработанной и стабильной законодательной сферы). Члены ММБА и её партнёры могут предложить перспективные разработки в областях инновационных смесей дорожного покрытия, систем переработки твёрдых отходов, водоснабжения и канализации. Мы готовы передать их как в банк Агентства государственно-частных проектов городского развития, так и конкретным администрациям. В этих вопросах очень важны внимание и политическая воля первых лиц городов. Бизнес рассчитывает на их поддержку.

 


С конца 80-х годов прошлого века институт государственно-частного партнёрства в мире уверенно развивается. Так, в Великобритании за последнее десятилетие с помощью специальной программы Private Finance Initiative (PFI) были реализованы программы государственно-частного партнёрства на сумму свыше 40 млрд фунтов стерлингов. С использованием этого механизма были завершены такие серьёзные проекты, как строительство Евротоннеля под проливом Ла-Манш, Сиднейского портового тоннеля, моста Конфедерации в  Канаде, национальных аэропортов в Гамбурге и Варшаве, Центрального парка в Нью-Йорке, отдельных веток лондонского метро.

Международный опыт указывает на множество схем соглашений ГЧП (в частности, концессий), но основными из них являются четыре:

Наиболее популярными являются схемы ВООТ и ВОТ, поскольку они подразумевают, что объект инфраструктуры, созданный в ходе реализации проекта, передаётся государству.

Источник: журнал «Эксперт Украина». 2007. № 48

 


«Рамочное постановление №828-ПП о создании первого партнёрства с девелоперами правительство Москвы приняло ещё в августе 2009 года: согласно ему город мог совместно с инвесторами-землевладельцами заняться комплексным развитием территорий, прилегающих к южному дублёру Кутузовского проспекта. Теперь же этот проект начал обретать реальные очертания. Как стало известно РБК daily, 24 августа 2010 года мэр Москвы Юрий Лужков подписал постановление №747-ПП, в котором оговорен план мероприятий и состав участников создаваемого ГЧП на ближайшие два года - за это время город и застройщики должны подготовить участки к строительству дублёра и комплексному освоению прилегающих территорий. Срок реализации всего проекта может составить пять-шесть лет».

По материалам ежедневной деловой  газеты РБК daily (в  сотрудничестве  с Handelsblatt).