Не благодаря, а вопреки. Опыт разработки генеральных планов сельских поселений Воронежской области

М.В. Горбаченков, заместитель начальника отдела градостроительного планирования и аудита территорий ЗАО «НИиПИ экологии города», канд. с.-х. наук

Сегодня генпланы сельских поселений зачастую разрабатываются при отсутствии Схем территориального планирования муниципальных районов, при непонимании и безразличии глав сельских поселений и местных жителей.

ЗАО «НИиПИ экологии города» разработало проекты генеральных планов 20 сельских поселений, расположенных в 4 муниципальных районах Воронежской области. Сейчас они проходят стадию согласования. Настало время обсудить опыт, накопившийся в ходе выполнения этой работы.

Большой проблемой оказалась необходимость анализа колоссального объёма исходных данных, характерного для выполнения Схемы территориального планирования района, а не Генплана сельского поселения, потому что согласно логике, намеченной Градостроительным кодексом, разработка документов территориального планирования должна продвигаться в направлении от общего к частному. Но, несмотря на то что к началу работ над генпланами сельских поселений Схема территориального планирования (СТП) Воронежской области была утверждена, ещё не существовало её «промежуточных звеньев» - СТП муниципальных районов, поэтому упомянутая вертикаль оказалась несформированной. Нередко разработка СТП районов Воронежской области начиналась параллельно с созданием генпланов их сельских поселений, и нам, проектировщикам, приходилось действовать почти вслепую, не имея информации об объектах и мероприятиях общерайонного значения.

Когда мы готовили документы терпланирования для Репьевского района, положение было терпимым, так как наш институт выпускал генпланы всех его сельских поселений и мы могли представить его общую картину, правда, для этого пришлось выполнить большой объём дополнительных работ (таких же, как для создания СТП). Однако работать в других районах Воронежской области оказалось намного сложнее, потому что в разработке генпланов их сельских поселений, помимо нас, участвовали другие проектные организации. К сожалению, реальность сегодняшнего дня такова, что проектировщики, работающие в одном районе, воспринимают друг друга как конкуренты и не общаются между собой, а значит, не координируют свои предложения по развитию проектируемых территорий. В результате и нам, и нашим коллегам остаётся одно - пытаться строить «планы благоденствия» для отдельно взятых сельских поселений, как будто они могут существовать автономно, но ведь их территории и население неразрывно связаны с соседями!

Ситуация осложнялась тем, что некоторые проектировщики по различным причинам приостановили выполнение договоров на создание генпланов сельских поселений. В итоге вместо целостной картины Воронежской области получилась мозаика с вкраплениями белых пятен - районов и поселений, не имеющих документов терпланирования. Исправить ситуацию можно только за счёт скорейшего утверждения районных СТП и приведения всех генпланов к единому знаменателю.

Везде, где нам доводилось работать, мы видели заинтересованность районных архитекторов в создании генпланов сельских поселений. Они активно помогали нам в сборе исходных данных. Впрочем, иногда наша совместная инициатива разбивалась о неприступную крепость непонимания и безразличия сотрудников районных администраций, глав сельских поселений и местных жителей.

Не все, но многие главы поселений искренне не понимают смысла создания документов терпланирования, и только упоминание ст. 9, 45 и 51 Градостроительного кодекса РФ заставляет их хоть как-то заинтересоваться разработкой генплана.

Чем объясняется их позиция? Тем, что все прекрасно помнят, как жёстко нормировали жизнь селян генпланы советских времен: личное подворье не больше такого-то количества соток, дом не больше такого-то количества квадратных метров, 3 окна на стандартном фасаде... Но жизнь не вписывается в раз и навсегда определённые рамки, и людям приходилось тратить силы и время на то, чтобы обходить кем-то установленные правила. Почти то же самое происходило с социальными и производственными объектами. Несмотря на плановую экономику, многие положения старых генпланов так и остались на бумаге. Наверное, ни одно из сельских поселений Воронежской области не соответствует генпланам 70-80-90-х годов прошлого века, хотя срок реализации последнего ещё не закончился. Между тем разработка современных генпланов сельских поселений - это вид проектных работ, в рамках которого разрабатываются стратегические решения по рациональной пространственной организации их территорий. Другими словами, проектировщики предлагают планы создания благоприятной среды жизни и деятельности людей, проживающих на территории конкретных сельских поселений, и определяют условия для их дальнейшего устойчивого развития за счёт взаимоувязывания экономических, социальных, демографических, экологических и иных факторов.

С крахом плановой экономики многие сельские поселения оказались в очень сложном положении, потому что предприятия, на которых трудилось их население, закрылись по причинам экономического характера, при этом правительство ничего не предложило взамен, да и скорее всего в ближайшем будущем ничего предложить не сможет. За последние 20 лет государство не ввело в строй ни одного крупного предприятия. Теперь некоторые сельские поселения используются исключительно для производства сырья (продукции растениеводства и полезных ископаемых), необходимого для работы предприятий, чудом уцелевших с советских времён.

Что в этой ситуации могут предложить проектировщики? С одной стороны, мы констатируем полное отсутствие внятной государственной политики в области территориального планирования: государственные мужи до сих пор с трудом понимают, какие предприятия требуются стране, где их нужно размещать и какими мощностями они должны обладать. С другой стороны, появились предприниматели, желающие развивать собственный бизнес, но, приходя на территории, они не знают их потенциал и плохо ориентируются в возможностях.

Мы не можем думать за Правительство России и принимать решения о целесообразности строительства заводов на территориях каких-то сельских поселений, зато можем:

При разработке генпланов сельских поселений мы анализируем потребности местного населения и предлагаем мероприятия (прежде всего по развитию малого бизнеса), улучшающие условия и повышающие качество жизни. Знакомясь с созданным нами генпланом, государственный или частный инвестор может получить полную информацию о территории сельского поселения с точки зрения целесообразности вложения в неё средств. Мы предоставляем ему подробные сведения о потенциальной бизнес-площадке, включающие описание градостроительных, инженерно-геологических и иных условий.

Разрабатывая документы терпланирования, мы пришли к выводу о невозможности «железного» закрепления генпланом сельского поселения градостроительных параметров и технико-экономических показателей на перспективное положение. Законодательство предписывает решать эти проблемы за счёт создания пакета градостроительной документации: генерального плана, проекта планировки, правил землепользования и застройки, градостроительного плана земельного участка.

Выполненные нами генпланы сельских поселений - это документы, предлагающие многовариантное развитие их территорий. Они защищают права жителей на социальные гарантии, обеспечивая нормативные потребности в объектах социальной, инженерной, транспортной инфраструктур. Генпланы призваны создавать благоприятную среду для жизни населения и подготавливать территорию для возможных инвестиций.

На что должен обратить внимание глава сельского поселения при получении объёмной посылки (не конверта или бандероли, а именно посылки), содержащей готовую проектную документацию? Прежде всего он должен помнить, что единых государственных стандартов на разработку генпланов сельских поселений не существует. Есть только общие фразы, прописанные в Градостроительном кодексе РФ или региональных законах (подзаконных актах) о примерном содержании схем, а также обосновывающей и утверждаемой частей пояснительной записки.

Во-вторых, проектировщики получают исходные данные из различных официальных источников, которые часто «не бьются» друг с другом. Поэтому при возникновении малейших сомнений в сведениях, касающихся категорий земель, наличия объектов социальной инфраструктуры или демографических показателей, нужно связаться с проектировщиком для их уточнения. Это очень важно, потому что именно эти данные являются базой для выработки различных проектных решений.

В-третьих, нужно проверить наличие в тексте генплана ссылок на нормативные документы (СНиПы, региональные градостроительные нормативы и т. п.), содержащие нормативы, которые лежат в основе принятия конкретных проектных решений. Если их нет, возможны недоразумения на этапах подготовки плана реализации генплана. (Например, поселению может быть отказано в финансировании из областного или федерального бюджетов мероприятий, которые противоречат действующим нормативам.)

Часто возникают вопросы о целесообразности нанесения на схемы генплана тех или иных объектов или элементов местности. При решении этой проблемы необходимо помнить, что существуют объекты, не подлежащие открытому опубликованию или составляющие государственную тайну. Если заказчик настойчиво просит исполнителя нанести их на схемы, сделать это несложно, однако в этом случае проектная документация получает гриф «Для служебного пользования» или «Секретно» и её дальнейшее использование в качестве базы экономического развития будет сопряжено с существенными трудностями. Поэтому главе сельского поселения нужно ещё раз уточнить, как решён вопрос подачи секретных сведений. Обычно он решается схематичным, а не точным нанесением линейных объектов или уменьшением масштаба некоторых схем. Иногда возникает ситуация, когда из проекта генплана сельского поселения нельзя полностью исключить сведения, не подлежащие открытому опубликованию или составляющие государственную тайну. В этом случае генплан может содержать тома и схемы, предназначенные для общего доступа, а также тома и схемы, имеющие гриф секретности.

Нужно помнить, что генплан не является документом геоподосновы, поэтому схематичное или обобщённое нанесение отдельных объектов не является ошибкой. Обязательным является нанесение магистральных инженерных сетей и головных сооружений. Разводящие инженерные сети обычно отображаются в документе следующей стадии проектирования - в проекте планировки (хотя при наличии качественных исходных данных они могут быть отображены и на стадии выполнения генплана).

Новые объекты социальной (или иной) инфраструктуры также не обязательно «намертво» закрепляются генпланом за конкретными участками. Как правило, он выделяет функциональные зоны, содержащие те или иные объекты, а установление границ участков происходит на стадии создания проекта планировки или проекта межевания территории.

Порядок согласования проектов генпланов сельских поселений является одним из самых плохо прописанных положений Градостроительного кодекса РФ. В нём есть указание на то, что проекты генпланов подлежат согласованию во всех заинтересованных инстанциях, но это всего лишь общая фраза. Сегодня разработчикам и заказчикам документов терпланирования приходится самостоятельно решать эту непростую задачу, устраняя постоянно возникающие разнотолки и недопонимания, но для эффективного и бесконфликтного сотрудничества нам необходим конкретный перечень согласующих инстанций и точный порядок их прохождения.

Нужно, чтобы на уровне регионов были приняты подзаконные акты, регламентирующие порядок согласования и утверждения документов территориального планирования, а также определены носители информации, направляемой в ту или иную инстанцию.

Генеральный план Истобинского сельского поселения
Репьевского муниципального района Воронежской области

Сводная схема генерального плана

Схема границ зон с особыми условиями использования территории

 

Генеральный план Центральского сельского поселения
Новохоперского муниципального района Воронежской области

Сводная схема генерального плана

Схема границ зон с особыми условиями использования территории

 

Выборочный сравнительный анализ стоимости открытых конкурсов
на право заключить Муниципальный контракт на разработку «Генерального плана сельского поселения»


Часть 4 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации
Вводится в действие с 1 января 2012 года (ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 №
191-ФЗ (ред. от 27.12.2009))

4. Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путём выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Часть 6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации
Водится в действие с 1 января 2012 года (ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 №
191-ФЗ (ред. от 27.12.2009))

6. Не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц.

Часть 3 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации
Вводится в действие с 1 января 2012 года (ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 №
191-ФЗ (ред. от 27.12.2009))

3. Не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

 

 Скачать статью в pdf-формате