Институт комплексного развития территорий  Институт экологии города
главная
главная
  карта сайта
карта сайта
  контакты
контакты
       
 

 

Правила землепользования и застройки - 6 вопросов на злобу дня

Д. С. Савин, исполнительный директор Института комплексного развития территории, к. г. н.

Какой бы документ Градостроительного кодекса мы не взяли, его разработка ставит перед заказчиками (администрацией) и исполнителями (проектировщиками) массу вопросов. Ответы на эти вопросы найти не так просто. Сегодня мы представляем мнение заместителя директора Института комплексного развития территории Дмитрия Сергеевича Савина о правилах землепользования и застройки.

Впервые в Российской Федерации, а во всём остальном цивилизованном мире намного раньше, словосочетание «Правила землепользования и застройки» (ПЗЗ) появилось с принятием Градостроительного кодекса в 1998 г.

В соответствии с первым Градкодексом (№ 73-ФЗ от 07.05.98) под термином «Правила землепользования и застройки» территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований понимались градостроительные уставы поселений, т. е. нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменения объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов. И было всё относительно ясно: правила есть правила, как правила дорожного движения, - это то, что всем надо соблюдать, но мало кто это делает. При этом существуют определённые группы представителей общества, которые призваны контролировать процесс соблюдения правил со всеми вытекающими отсюда причинно-следственными связями, о которых столько говорится в последнее время.

Но законодатель, как и всё наше общество, не стоит на месте и идёт дальше (при этом мало кому известно в каком направлении), и вот в конце 2004 г., накануне новогодних праздников (что скорее всего предопределило «суматошность» и «поспешность» отдельных положений данного документа), был принят новый, а точнее сказать, новаторский Градостроительный кодекс РФ (№ 190-ФЗ от 29.12.04 г.), целиком изменивший всю выстроенную к тому времени систему разработки градостроительной и проектной документации, равно как и документации территориального планирования. В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса 2004 г.: Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Основное отличие состоит в том, что в Градкодексе 1998 г. словосочетание «Правила землепользования и застройки» отождествлено с термином «Правила застройки», и далее, по тексту кодекса, раскрывается суть именно этого термина. Это обстоятельство имеет огромное значение, потому что в контексте предыдущей редакции кодекса при определении градостроительных регламентов имела значение исключительно застройка, как существующая, так и проектируемая, а фактическое землепользование роли не играло. В действующей же редакции кодекса правила землепользования и застройки определены как единый документ зонирования территории. В отличие от Градкодекса 1998 г., в котором, кроме как в определениях, словосочетание «Правила землепользования и застройки» по тексту больше не встречается нигде, по-видимому, в силу причин указанных выше, в действующей редакции кодекса регламентации того, что есть ПЗЗ, отводится отдельная глава (4), которая называется «Градостроительное зонирование», а в прочих разделах отсылки к ПЗЗ встречаются практически в каждой статье.

Но наш законодатель не остановился на том, чтобы поломать, или, как сейчас модно говорить, «отмодернизировать», систему разработки градостроительной и проектной документации, действовавшей до 2004 г. Он, законодатель, решил определить сроки, когда же мы должны начать жить по-новому. В начале 2 года (01.01.2006), потом 4 года (01.01.2008), а потом 6 лет (01.01.2010) показалось достаточным, и, следовательно, Градкодексом, а точнее, Федеральным законом №191-ФЗ от 29.12.04 г. «О введение в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» было определено, что с 1 января 2010 г. прекращается выдача разрешений на строительство при отсутствии ПЗЗ. Иными словами, не могут предоставляться земельные участки для строительства, впервые выделенные и сформированные из состава государственных или муниципальных земель. Говоря русским языком, остановить с 1.01.10 всё новое строительство в тех населённых пунктах, где не утверждены ПЗЗ.

То ли в силу того, что, как было отмечено выше, Градкодекс принимался «суматошно» и «поспешно», то ли законодатель и разработчик Градкодекса в полной мере не понимали сути ими предлагаемого, то ли в силу того, что органы местного самоуправления надеялись на русский авось, что всё само собой как-нибудь устаканится, то ли не были до конца адекватно оценены масштабы страны и сложности разработки подобных документов, но имеем то, что имеем - мало того, что 2009 г. в финансовом плане в строительной отрасли выдался, мягко говоря, не очень позитивным, так ещё и к 2010 г. мы подошли, имея достаточно скудный список населённых пунктов, для которых разработаны и утверждены Правила землепользования и застройки. И вот в конце 2009 г., опять, как ни странно, накануне новогодних праздников, что уже само по себе вселяет опасение, принимается Федеральный закон №351-ФЗ от 27.12.2009 г., в соответствии с которым цифра 2010 в 191-ФЗ очередной раз меняется  - и в этот раз на 2012. За четырёхзначной цифрой стоят на самом деле ещё два года, которые пролетят так же быстро, как первые шесть. Гонка с разработкой ПЗЗ продолжается, стараемся открыть второе дыхание, учитываем прошлые ошибки и неудачи, разрабатываем и утверждаем ПЗЗ...

Но как? Если до сих пор не всё ясно и очевидно, что же такое ПЗЗ, если разработчик ПЗЗ в соответствии с Федеральным законом №94-ФЗ определяется на конкурсной основе, где основными критериями являются сроки и стоимость, а квалификация - вторична, что является, безусловно, отдельной темой для обсуждения, но самое главное - в условиях отсутствия чёткой и единой общероссийской методологии разработки и утверждения ПЗЗ. Соответственно, ещё два года «кто в лес, кто по дрова». Именно про «лес» и «дрова» в понимании НИиПИ экологии города, имеющего практический опыт разработки ПЗЗ, речь пойдёт далее.

При разработке, равно как и при принятии решения о разработке и утверждении ПЗЗ, перед заказчиком стоит ряд вопросов, ответы на которые достаточно не просто почерпнуть из Градкодекса. Начать необходимо с главного вопроса:

1. Для чего нужны Правила землепользования и застройки?

Существует четыре цели разработки ПЗЗ как документа градостроительного зонирования, сформулированные в Градкодексе:

  1. создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
  2. создание условий для планировки территорий муниципальных образований;
  3. обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
  4. создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путём предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Если начать тщательно разбираться, то получается, что первые две цели в большей степени относятся к задачам генерального плана и стратегии его реализации, поскольку положения территориального планирования (а генеральный план как раз и есть документ территориального планирования), включают в себя перечень мероприятий по реализации генерального плана и указания на последовательность их выполнения.

Вторые же две цели как раз могут относиться к задачам ПЗЗ, но только при условии идеальной реализации всех положений Градкодекса, что является, исходя из практического опыта, весьма затруднительным, а подчас невозможным.

Таким образом, ПЗЗ как документ необходимы для упорядочивания градостроительной деятельности и оптимизации землепользования муниципального образования. ПЗЗ формируют общие принципы развития разных функциональных зон города в пределах установленных регламентов. По сути ПЗЗ являются дополнением генерального плана развития города, некой развернутой легендой, если можно так сказать, его основных положений. В контексте сказанного возникает второй вопрос:

2. В чём отличие ПЗЗ от генерального плана?

Генплан - это документ территориального планирования, определяющий долгосрочное развитие города, основная задача которого планирование социальной, экономической, градостроительной и другой деятельности с учётом её пространственной привязки. То есть в генеральном плане в графическом виде изложены положения стратегии развития поселения - его функциональных зон различного назначения: жилого, общественного, производственного, рекреационного, в границах как раз генеральным планом определяемых; его транспортной, инженерной и социальной инфраструктур. То есть генеральный план - это документ, в первую очередь отражающий перспективное (проектное) положение - то, как всё будет потом.

В контексте действующего Градостроительного кодекса, в котором к словосочетанию «Правила застройки» добавлено слово «землепользование», причём перед словом «застройки», в основу ПЗЗ как самостоятельного документа градостроительного зонирования действительно положена структура существующего землепользования, т. е. информация об оформленных имущественно-земельных отношениях. При этом Градкодексом жёстко определено, каким образом, с учётом оформленных имущественно-земельных отношений, проводить границы территориальных зон, для которых в ПЗЗ устанавливаются градостроительные регламенты. Таким образом, правила землепользования и застройки опираются на существующую схему территориального деления.

Весь вопрос как раз в предлагаемых в ПЗЗ градостроительных регламентах, определяющих допустимые виды разрешённого использования, предельные (минимальные и/или максимальные) площади земельных участков в границах одной территориальной зоны и предельные параметры застройки. Как раз регламенты и призваны через 10, 15, 25 лет привести развитие территориальных зон к запланированным генпланом параметрам. То есть если генплан определяет цель развития поселения, то ПЗЗ являются механизмом её достижения. И из этого вытекает следующий вопрос:

3. А что первично - ПЗЗ или генеральный план?

Ответ на этот вопрос чрезвычайно сложен и не находит единодушного трактования в среде архитекторов и градостроителей. Попытка поиска ответа сродни философским рассуждениям на тему: «Что появилось раньше яйцо или курица?» При этом законодатель также однозначно не даёт ответа, поскольку в Градкодексе содержится прямое указание, что применительно к части (какой не указано) территории поселения или городского округа подготовка проекта ПЗЗ может осуществляться при отсутствии генерального плана. А прямо перед этим сказано, что подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учётом положений содержащихся в документах территориального планирования, одним из которых является генеральный план.

Пытаясь рассуждать логически: во-первых, цели разработки ПЗЗ частично соответствуют задачам генерального плана, о чём упоминалось выше, во-вторых, регламенты в ПЗЗ устанавливаются в целях достижения показателей развития, определённых генеральным планом, получается, что генеральный план первичен, как документ задающий вектор развития территории. Но проблема состоит в том, что при разработке генерального плана не совсем возможно учесть существующую сложившуюся структуру землепользования, ну, если, конечно, речь не идёт о сельском поселении, в которых «три двора и два коровника», в силу её чрезвычайной дискретности и мозаичности, что предопределено несогласованностью в прошлом работ архитекторов-проектировщиков, разрабатывавших документацию по планировке территории и земельщиков, отводивших участки, руководствуясь ведомственными инструкциями и политическими задачами, не придавая особого значения градостроительным проработкам. Кстати, забегая вперёд, именно несогласованность архитекторов и земельщиков является главной проблемой при разработке ПЗЗ в современных условиях.

Для значительного числа городов и поселений на территории России генеральные планы были разработаны и утверждены в советское время, только они устарели и не могут служить ориентиром для развития территории. «Устаревание» генеральных планов связано в первую очередь с «устареванием» подходов к экономическому планированию. Соответственно, если генеральный план был разработан в конце 80-х или начале 90-х годов, то очевидно, что он опирается на совсем иные экономические механизмы развития, нежели те, что являются актуальными в настоящее время. В этих условиях ПЗЗ разрабатываются с учётом только тех решений генерального плана, которые соответствуют реальным тенденциям и подкреплены административными решениями.

В настоящее время, когда федеральным законом отсрочено окончание работ по принятию документов территориального планирования, вопрос о разработке ПЗЗ без актуального генерального плана так остро не стоит. То есть органам местного самоуправления предоставлена возможность практически одновременно разработать генеральный план и соответствующие ему (в части ближайших тенденций развития) ПЗЗ.

Однако настораживает тенденция, складывающаяся во многих населённых пунктах и заключающаяся в давлении со стороны власти разработать ПЗЗ даже при отсутствии Генерального плана с целью подстраховки в будущем принимаемых сегодня решений о выделении земельных участков и выдачи разрешений на строительство. Это очень опасная тенденция, связанная с недооценкой значимости Генерального плана и возникновением в будущем правовых коллизий при реализации градостроительной деятельности. Кроме того, разработка ПЗЗ связана в нынешних условиях с определёнными трудностями, и тут становится уместным четвертый вопрос:

4. В чём состоит сложность разработки ПЗЗ?

Трудности, возникающие при разработке ПЗЗ, условно можно разделить на две части: административно-правовые и профессиональные. О многих сложностях, в основном относящихся к категории административно-правовых, упоминалось выше. Ответ на вопрос о сложностях разработки ПЗЗ чрезвычайно важен, причём не только и не столько для разработчиков ПЗЗ, которые условно после завершения работ «ныряют» обратно в «свой омут», а город начинает жить по-новому, сколько для администрации поселения, инвесторов данного региона и правообладателей земельных участков, действия которых в области градостроительства в будущем должны регламентироваться разработанным документом.

Обобщая и классифицируя проблемы при разработке ПЗЗ, можно обобщить:

а) профессиональные сложности. Сюда относится отсутствие действующей документации территориального планирования, отсутствие актуальных нормативов градостроительного проектирования и исходных данных.

Очевидно, что ПЗЗ, разработанные в условиях отсутствия актуальной документации территориального планирования - генерального плана и/или схемы территориального планирования, определяющей стратегический вектор развития поселения, обречены на необходимость корректировки в будущем, а любая корректировка - это не только дополнительные затраты бюджетных средств, но и, что более важно, «отыгрывание» назад отдельных решений, что зачастую, особенно в вопросах, связанных с земельно-правовыми отношениями, приводит к судебным разбирательствам. Разработка ПЗЗ при отсутствии актуальных нормативов градостроительного проектирования приводит к тому, что разработчик вынужден руководствоваться устаревшими с позиций законодательства, а подчас недействующими СНиПами и ГОСТами, что впоследствии, после введения новых региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, разработка и принятие которых в соответствии с Градкодексом является неизбежными, повлечёт за собой необходимость корректировки ПЗЗ и возможного пересмотра принятых на основании ПЗЗ решений, со всеми последствиями описанными выше. Конечно, можно сказать, что у нас «закон обратной силы не имеет», но сколько раз в российской действительности мы сталкивались и сталкиваемся с обратным. И наконец, отсутствие актуальных исходных данных приводит к вынужденной «халтуре» при разработке ПЗЗ, а к чему приводит «халтура», пусть и вынужденная, все и так знают. Что можно пожелать, так это то, что комиссии по подготовке ПЗЗ, куда входят или по крайней мере должны входить представители предоставляющих исходные данные ведомств, должны заниматься не только критикой и отслеживанием ведомственных интересов, которые, кстати, зачастую противоречат друг другу, но и подходили более ответственно к сбору и полноте предоставляемых исходных данных;

б) административно-правовые сложности - гораздо более обширная категория. Это проблемы, связанные с квалификацией разработчика ПЗЗ, определённого на конкурсной основе, недостаточность финансирования этих проработок, несогласованность ведомств, представители которых входят в состав комиссии по подготовке ПЗЗ, давление со стороны администрации по учёту ранее принятых, не всегда законных и оправданных решений, менталитет граждан, участвующих в общественных слушаниях по проектам ПЗЗ, отсутствие общероссийских правовых методик и инструкций по разработке правил.

Что касается конкурсов и квалификации разработчика, то тут и пояснять не надо. Закон 94-ФЗ не ругает сейчас только ленивый, причём ругают как государственные заказчики, так и подрядчики. Квалификации, как правило, отдаётся наименьший бал, если сопоставлять с баллами за сроки и предлагаемую на конкурсе стоимость. Кстати, о стоимости. Разброс показателей стартовой цены по территории России на разработку ПЗЗ чрезвычайно велик и зависит, что в принципе понятно, от финансового благополучия того или иного региона. Но конкурсная основа выбора подрядчика и, как следствие, вынужденный демпинг как по стоимости, так и по срокам приводят к экономии ими (подрядчиками) времени и средств при разработке, которые могли бы пойти на актуализацию исходных данных, привлечение большего числа соисполнителей, проведение более плодотворной работы с заинтересованными лицами (администрацией, населением, инвесторами, собственниками). К тому же из-за установленного в Градкодексе срока прекращения выдачи разрешений на строительство в условиях отсутствия утверждённых ПЗЗ стимулирование установки в требованиях конкурсной документации необоснованно жёстко сжатых сроков разработки этих документов является предопределённым законодателем.

Отдельный вопрос связан с несогласованностью позиций отдельных ведомств муниципальной администрации и лоббированием ведомственных интересов. Вместе с тем существует проблема давления со стороны органов власти по учёту ранее принятых решений, что связано с опасениями местных администраций привлечения к ответственности за то, что они натворили в прошлом. Именно поэтому они стремятся соблюдать преемственность по отношению к своим старым решениям и категорически отрицают любое новое, загоняя его в рамки собственных, зачастую - без преувеличения, идиотских ошибок.

Пример из практики. На городских землях, которые генпланом определены для создания городского парка, уже отведены участки под строительство частного жилья. Если поселению нужен парк как территория общего пользования - значит, нужно определять для этих территорий такие регламенты, которые не позволяют на них ничего строить, и изымать их при необходимости под городские нужды. Но власти боятся неадекватной реакции собственников, заплативших взятки за незаконные услуги, с одной стороны, и дополнительных трат из городского бюджета на компенсации собственникам - с другой. Спасительный компромисс в данной ситуации крайне затруднителен по причине создания ситуации двойных стандартов.

Отсутствие общероссийской методики или инструкции по разработке ПЗЗ для городов и поселений разных размеров и значений приводит к тому, что уровень разработки ПЗЗ определяется квалификацией разработчика, его подходом к решению данной задачи и, отчасти, уровнем финансирования, но, что более важно, отсутствием чётких критериев по принятию разработанного проекта правил. У заказчика данного вида работ отсутствует чёткое понимание того, что ему должен сдать разработчик, что в свою очередь приводит к конфликтным ситуациям либо принятию и утверждению «сырого» варианта ПЗЗ.

Важным, безусловно, аспектом принятия и утверждения ПЗЗ, которому зачастую администрациями не уделяется должного внимания, является необходимость проведения публичных слушаний и связанной с этим работой с населением. Опять же из практики следует, что наше население, являясь достаточно умным, предпочитает не особенно вдаваться в изучение вопроса «А что же такое ПЗЗ, и зачем они (правила) нужны?». В связи с этим на публичных слушаниях обсуждаются вопросы локального уровня: неправомерные действия соседа, неадекватность административных решений, а зачастую просто невнимание со стороны властей к проблемам общественности. При этом в силу особенностей нашей ментальности, как правило, на собрания приходят негативно настроенные граждане и «заряжённые» представители общественности. Понятно, что в таких условиях конструктивный диалог между властью и населением невозможен. Единственным способом является разъяснение для населения задач и целей ПЗЗ и изменение сознания администрации в той части, что публичные слушания являются не просто формальностью, а очень серьёзным инструментом, потенциально обладающим огромной силой. А окажется эта сила разрушительной или созидательной, зависит от того, насколько профессиональным будет её применение.

Учитывая наличие такого «вороха» проблем, связанного с разработкой и утверждением ПЗЗ, уместен следующий вопрос:

5. Кому нужны ПЗЗ?

Ответ на это вопрос чрезвычайно прост - ВСЕМ.

Администрации ПЗЗ нужны для упорядоченного ведения градостроительной деятельности, прозрачности принимаемых решений, обоснованности своей позиции и, как следствие, юридической защищённости.

Инвесторам нужны с целью получения возможности составления чёткого бизнес-плана путём определения на самой ранней стадии параметров нового строительства и его функционального назначения.

Собственникам земельных участков - для понимания реальной стоимости их активов, определения и понимания объёмов возможной реконструкции и ограничивающих факторов. Одновременно с этим должно прийти понимание того, что может произойти с соседними участками и что на них может быть построено.

И наконец, широкой общественности - для получения доступного и понятного представления о развитии отдельных частей и функциональных зон поселения, дающего возможность выбора мест проживания, приложения труда, рекреации и т. д.

А если ПЗЗ являются действительно настолько важным документом, но его качественная подготовка крайне затруднительна, уместно задаться вопросом:

6. Являются ли правила землепользования и застройки окончательным документом?

В Градкодексе порядку внесения изменений в ПЗЗ посвящена отдельная статья, что уже подразумевает неизбежность корректировки ранее утверждённых ПЗЗ.

Правила землепользования и застройки через установку градостроительных регламентов предопределяют характеристики подготавливаемой впоследствии документации по планировке территории, в частности, через назначение территории (виды разрешённого использования недвижимости), предельные размеры земельных участков для соответствующих территориальных зон. Однако в правилах, сформулированных на основе положений Генерального плана, нет возможности (до разработки проекта планировки) точно указать предельные (минимальные и/или максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Поэтому утверждённая документация по планировке территории в большинстве случаев является основанием для внесения изменений в ПЗЗ в части установления или уточнения градостроительных регламентов по предельным параметрам разрешённого строительства.

Похожая картина складывается и с разработкой ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия, входящих в градостроительные регламенты. Ограничения по условиям охраны памятников в составе ПЗЗ должны подготавливаться как отображение проектов зон охраны объектов культурного наследия, разработанных и утверждённых в соответствии с законодательством Российской Федерации. Но разработанные проекты зон охраны объектов культурного наследия присутствуют в муниципальных образованиях только за редким исключением. Очевидно, что после утверждения проектов зон охраны объектов культурного наследия будут вноситься изменения в правила, в части уточнения ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия.

В заключение можно сделать следующий обобщающий вывод: правила землепользования и застройки - это динамичный документ. Как местный нормативный правовой акт они регламентируют и регулируют текущие, сегодняшние права собственников и местного сообщества в целом на использование недвижимости. Градостроительное зонирование должно постепенно совершенствоваться, оно не может быть эффективным «сейчас и сразу» на все времена. Потому что поводов для внесения изменения в правила (ещё до их вступления в силу) достаточно, а уж после их принятия - ещё больше. Но главное, - это мониторинг принятых решений : отслеживание функционирования правил землепользования и застройки, учёт мнений и интересов всех субъектов, чем должна заниматься постоянно действующая комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки с помощью действительно очень точно подобранной команды грамотных разработчиков.

И здесь, как нигде, уместно напомнить государственному заказчику пословицу: «Не выгадывай - не прогадаешь!».

 Скачать статью в pdf-формате

Share
Поместить ссылку в:
  • Перепечатка текстов и иллюстраций допускается только с письменного разрешения редакции.
 
 
RSS трансляция новостей
© 2005-2019 «Территория и планирование» - аналитический журнал о комплексном развитии территорий. ISSN 2074-2037 (Print), ISSN 2074-2045 (Online).