Развитие системы страхования экологических рисков

Для повышения ответственности хозяйствующих субъектов в сфере обеспечения экологической безопасности и формирования единых подходов к возмещению вреда, причиненного окружающей среде, необходимо принятие федерального закона об  обязательном экологическом страховании, который станет основой единой системы предупреждения, ликвидации вреда и восстановления природной среды.

Страхование экологических рисков и предоставление финансовых гарантий на случай нанесения вреда окружающей природной среде приобретают огромное значение в связи  с необходимостью обеспечения экологической  безопасности, предупреждения и ликвидации последствий негативного воздействия на среду обитания и привлечения негосударственных ресурсов в  сферу природопользования и охраны природы. По данным Контрольного управления Президента Российской Федерации, за 2004-2005 г.г. на ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф было направлено 7,4 млрд руб. Из них доля федерального бюджета составила 92,8%, доля бюджетов субъектов РФ - 7%, а средств страховых компаний - лишь 0,2%.  При этом затраты на ликвидацию последствий аварийных ситуаций, как правило,  значительно ниже затрат, необходимых для ликвидации нанесенного ущерба. Эти затраты в сумме со штрафами, взимаемыми с виновных, не покрывают реальных потерь общества. Причина - недостаточная разработанность нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы возмещения ущерба в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Развитие рыночных отношений в экономике Российской Федерации, формирование института частной собственности, расширение экономических свобод для участников хозяйственной деятельности не сопровождается повышением ответственности хозяйствующих субъектов,  в том числе финансовой,  за результаты своей деятельности в области экологии.

В мае 2006 года Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии в рамках подготовки проекта российского закона «Об обязательном экологическом страховании» был направлен запрос в федеральные органы исполнительной власти и субъекты Российской Федерации о предоставлении информации о случаях нанесения ущерба окружающей среде и степени его возмещения. Адресаты ответили, что в регионах имеются факты неосуществления финансирования мероприятий по возмещению ущерба окружающей среде по предъявлению исков на возмещение, превышающих возможности предприятия, а также факты  невыполнения обязательств недобросовестными субъектами хозяйственной деятельности и  предприятиями-банкротами. Практически все расходы по проведению восстановительных работ ложились на федеральный и местные бюджеты. Эти факты говорят о необходимости создания механизма гарантированного возмещения вреда окружающей природной среде  и о том, что в сфере охраны природы нужно применять наряду с административными экономические методы регулирования.


Правовое регулирование экологического страхования

Основы для развития в Российской Федерации экологического страхования заложены российскими законодательными актами, в первую очередь, законом от 10.01.2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Опыт реализации положений нормативно-правовых актов федерального уровня, субъектов Российской Федерации в части возмещения экологического вреда, предоставления финансовых гарантий на случай его нанесения (закон от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»,  от 29.11.1996 г.  № 147-ФЗ «О космической деятельности», от 30.04.1999 г.  № 81-ФЗ Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации)  позволяет говорить, что экологическое страхование  является наиболее универсальным и перспективным инструментом гарантированного возмещения вреда окружающей среде.

Вместе с тем необходимо отметить, что до настоящего момента не удалось сформировать систему экологического страхования и его нормативно-правовое обеспечение.  Основные причины:

Ряд законодательных актов федерального уровня предусматривает страхование ответственности на случай нанесения ущерба природной среде  при осуществлении определенных видов хозяйственной деятельности. Однако в них лишь декларируется обязательность страховой защиты. В результате подобное страхование либо не осуществляется совсем, либо осуществляется без учета тарифной политики, разработанной адекватно ущербам. Условия и порядок страхования, о которых  самостоятельно договариваются страховщик со страхователем, зачастую не отвечают целям реального страхования и сути экономических методов охраны окружающей среды в соответствии с требованиями закона «Об охране окружающей среды».

Поэтому для повышения ответственности хозяйствующих субъектов в сфере обеспечения экологической безопасности и формирования единых подходов к возмещению вреда, причиненного окружающей среде, необходимо принятие федерального закона об  обязательном экологическом страховании, который станет основой единой системы предупреждения, ликвидации вреда и восстановления природной среды.

Развитие в этом направлении  российского законодательства подтверждается и международной практикой. В США  и странах Европейского союза действует специальная система  страхования экологических рисков, имеется  развитая  законодательная база, эффективная система юридической и судебной ответственности за нарушения в сфере охраны окружающей среды. Так, в США с конца 70-х г.г.  требования о финансовых гарантиях, в том числе страхового покрытия на случай нанесения вреда окружающей среде, содержатся во всех важных природоохранных актах. Предоставление финансовых гарантий является обязательным в соответствии с законами «О загрязнении нефтепродуктами»,  «О сохранении и восстановлении природных ресурсов», «О комплексном реагировании, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде».

В 2004 г. в целях развития экологического законодательства Европейского союза была принята Директива 2004/35/СЕ «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде». Основным положением Директивы является обязанность хозяйствующего субъекта, чья деятельность явилась причиной нанесения вреда окружающей среде или представляет потенциальную угрозы такого вреда, нести финансовую ответственность. Документ предусматривает разработку до 2010 г. системы «гармонизированных обязательных финансовых гарантий» на случай нанесения вреда природе при осуществлении определенных видов деятельности. При этом страхование рассматривается как наиболее доступная и удобная форма.

В Финляндии закон «О страховании ответственности за ущерб окружающей среде» гарантирует полную компенсацию ущерба, в том  числе в результате неустановленной ответственности. Для этого в соответствии с законом создан фонд компенсаций, который управляется коммерческими страховыми компаниями и финансируется из страховых взносов обязательного страхования предприятий, на осуществление деятельности которых необходимо  экологическое разрешение.

Развитие экологическое страхование получило и в странах СНГ. В 2003 г. Межпарламентская Ассамблея стран СНГ приняла модельный закон об экологическом страховании. Республика Азербайджан приняла закон «Об экологическом страховании»   в 2002 г., в 2004 г. он вступил в силу. Аналогичный закон был принят  в  2005 г.  Республикой Казахстан.

Выделение страхования ответственности за ущерб природной среде из страхования общей гражданской ответственности является выраженной тенденцией в международном природоохранном законодательстве. Ни закон «О комплексном реагировании, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде» (один из основных законов США в области охраны окружающей среды), ни Директива Европейского союза 2004/35/CE «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде» не предусматривает права физических и юридических лиц на компенсацию ущерба.  Целью этих законодательных документов  является предотвращение вреда окружающей среде и обеспечение его ликвидации. В случае нанесения ущерба физическим и юридическим лицам, их здоровью и собственности  пострадавшие могут требовать возмещение ущерба в соответствии с национальными законодательствами о гражданской ответственности.

Опыт реализации  положений российских законов «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О космической деятельности», Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации показывает, что в настоящее время на отечественном страховом рынке отсутствует специальная система страховой защиты объектов окружающей природной среды. Возмещение ущерба происходит в рамках одного полиса. В соответствии с правилами  страхования возмещение причиненного природе вреда происходит в последнюю очередь. Поэтому в случае страхового события возникает конкуренция исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, с исками о возмещении вреда, причиненного имуществу, жизни и здоровью третьих лиц. В связи с незначительными размерами страховых сумм по договорам обязательного страхования страховые выплаты, как правило, идут на возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу третьих лиц. Природные же объекты фактически выпадают из сферы действия страховой защиты.

Итак, необходимость создания специальной системы страхования ответственности за нанесения вреда природе  неоспорима. Государственная Дума приняла в первом чтении  Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта". Председатель Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии  В.Е. Шудегов внес поправку, направленную на  создание системы обязательного страхования ответственности за нанесение вреда окружающей природной среде.  Учитывая эти факты, Рабочая группа при Комитете Совета Федерации по науке, культуре образованию, здравоохранению и экологии ведет разработку проекта федерального  закона «Об обязательном экологическом страховании».


Методическое обеспечение экологического страхования

Эффективное развитие страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды возможно лишь на современной методической базе. Такие методические документы должны включать:

Значительную трудность в определении механизма экологического страхования, его нормативно-методического обеспечения представляет отсутствие необходимой статистики, что не позволяет с достаточной достоверностью оценить вероятность наступления страхового случая и определить величину страхового тарифа.

Анализ информации федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, а также ежегодных государственных докладов «О состоянии и об охране окружающей среды» показывает, что применение сведений в целях экологического страхования о случаях нанесения вреда окружающей природной среде, объемах ущерба, о применяемых для обоснования исков документах зачастую затруднено.  Отдельные ведомства не ведут учета нанесения ущерба окружающей среде.

Разработка системы страховых тарифов при экологическом страховании может стать стимулирующим фактором для внедрения на предприятиях лучших технологий и проведения предупредительных природоохранных  мероприятий. Использование повышающих и понижающих коэффициентов в зависимости от уровня опасности предприятия, уровня его готовности к предупреждению случаев причинения вреда окружающей природной  среде, локализации нанесенного ущерба,  отсутствия или наличия страховых случаев, произошедших в период действия предшествующего договора обязательного страхования, также может стимулировать развитие страхования в сфере природопользования.

Целесообразно закрепить дифференцированный подход к страхователям при определении страховой суммы, исходя из которой устанавливаются размер страховых взносов и размер страховых выплат при наступлении страхового случая. Причем здесь необходимо учитывать  не только специфику и объем производства, но и самое важное с экономической точки зрения - деятельность страхователя по снижению риска нанесения ущерба природе. В противном случае страхователю, который осуществляет природоохранные мероприятия, внедряет ресурсосберегающие технологии, безотходное производство, устанавливает современные очистные сооружения, будет невыгодно страховать свое предприятие от экологических рисков, потому что его издержки по снижению экологического риска будут  выше, чем у предприятия,  сходного по объему и характеру деятельности,    но    не претворяющего на практике мероприятия    по снижению экологического риска.

Одним из важнейших нерешенных вопросов является вопрос нормативно-методического обеспечения оценки вреда окружающей природе. Существующая методическая база оценки ущерба слабо связана с проводимыми в российской экономике рыночными реформами и складывающимися отношениями собственности. Отсутствие у большинства документов правового статуса, комплексности в расчетах ущербов не позволяет использовать в настоящее время  уже разработанные методические документы.

В связи с развитием  административной реформы одни документы были отменены, правовой статус других не обеспечивает должной доказательности достоверности расчетов ущерба, сделанных на их основе. Это является препятствием для их использования в качестве доказательной базы в исковой и судебной практике. Отсутствуют методики, приведенные в соответствие с международным законодательством, что затрудняет признание результатов оценки ущерба природным ресурсам в соответствии с российским законодательством в международных арбитражных судах. Эти выводы подтверждаются и в ответах на упомянутый запрос в регионы Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, сделанный  при подготовке проекта закона «Об обязательном экологическом  страховании».

Иски, направляемые в суды и связанные с экологическими правонарушениями, в основном ограничиваются требованиями только о взыскании платы за сверхнормативное загрязнение окружающей среды, что не отвечает требованиям Федерального закона «Об охране окружающей среды». Генеральная прокуратура Российской Федерации отмечает, что действующие нормативно-методические документы по расчету ущерба от загрязнения водных объектов, атмосферного воздуха, уничтожения водных биоресурсов устарели и не отвечают современным требованиям. Нет утвержденной методики совокупного определения экологического ущерба, содержащей принципы его расчета для всех компонентов окружающей среды. Это приводит к тому, что гражданско-правовая ответственность, связанная с возмещением экологического ущерба, остается декларативной. Поэтому риск гражданской ответственности, предусмотренный экологическим страхованием, не может быть обоснован. По данным Министерства юстиции Российской Федерации, за последние годы на регистрацию не поступало ни одного нормативно-методического документа по исчислению размера взысканий за причинение вреда окружающей среде.

Исходя из этого,  рабочая группа по разработке проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании»  Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии сформулировала основные подходы и требования, которым  должны отвечать процедуры  по оценке ущерба для экологического страхования.     

Такие методики должны обеспечивать всестороннюю и адекватную  оценку ущерба. В первую очередь должна учитываться стоимость  восстановительных работ, основанная на рыночных подходах к оценке стоимости ликвидационных и восстановительных мероприятий. Необходимо также использовать  методы математического и статистического моделирования оценки и прогнозирования развития экологической ситуации.

Методические документы по оценке ущерба, нанесенного природной среде и ее компонентам, должны иметь соответствующий правовой статус, чтобы обеспечивать в ходе судебных разбирательств доказательность полученных данных. Они  должны гарантировать прозрачность процедур оценки для всех заинтересованных сторон, исключая влияние субъективного фактора на ее результаты.

На нынешнем этапе реализации механизма экологического страхования было бы целесообразным  принимать нормативные акты оценки причиненного ущерба в виде национальных стандартов. Процедура их разработки и принятия через технические комитеты по стандартизации позволяет максимально возможно учесть законные интересы всех участников. Соблюдение требований стандартов при разработке отраслевого законодательства и технических регламентов при заключении договоров страхования позволит укрепить юридическую основу нормативно-методической базы оценки экологического ущерба.

Углубление международной  интеграции российских предприятий, активизация иностранного капитала в России, вступление нашей страны в ВТО требуют, чтобы методические документы были приведены в соответствие с международной практикой, а  результаты оценки  признавались в международном арбитраже.

И.К.ЯЖЛЕВ,  заместитель председателя рабочей группы при Комитете Совета  Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии по разработке проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании»; Ассоциация экологического страхования