Управлять безопасностью продукции

Безопасность продукции и ее производства приобрела важнейшее значение во всем мире. Возросло и значение контрольно-надзорной деятельности в сфере экологической безопасности и внедрения наилучших существующих технологий в производство. О проблемах контроля и применения права в данной сфере рассказывается в статье.

Техническое регулирование и экологическая безопасность

Технический прогресс как главную причину экологической опасности остановить невозможно, и есть лишь один реальный рычаг воздействия на ситуацию - жесткий контроль за разработкой и применением наиболее безопасных и совершенных технологий производства продукции, сводящих к минимуму отрицательное воздействие этой продукции на природу и человека.

Однако существует дистанция огромного размера между наличием соответствующих норм международного права, с одной стороны, и законодательством (практикой применения) в сфере экологической безопасности продукции и процессов ее производства, с другой стороны. Соотношение законодательства о техническом регулировании и экологического законодательства содержит много «белых пятен» и противоречий. В России, стремящейся войти во Всемирную торговую организацию и придерживаться международных стандартов безопасности, эта проблема особенно актуальна.

Ярким примером указанного является модельный закон «Об экологической безопасности», принятый на 22-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ 15 ноября 2003 г., так пока и не воплощенный в соответствующий федеральный закон. Модельный закон, в частности, дает следующее понятие: «Управление экологической безопасностью - практическая реализация правовых, административных и эколого-экономических методов при планировании или осуществлении хозяйственной и иной деятельности с целью обеспечения гарантий экологической безопасности устойчивого социально-экономического развития государства».

Устанавливаются следующие принципы и механизмы:

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» дал понятие «наилучшая существующая технология» (далее - НСТ). Это технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.

Российские законодатели пока не спешат создавать конкретные правовые механизмы в сфере экологической безопасности. К примеру, методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденные Министерствами экономики и финансов РФ, Государственным комитетом по строительной, архитектурной и жилищной политике от 21 июня 1999 г., № ВК 477 указывают лишь на такие показатели эффективности проекта в целом, которые характеризуют с экономической точки зрения технические, технологические и организационные проектные решения. Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (с изменениями на 22 августа 2004 года) ввел понятие «промышленная безопасность» и в числе требований ее обеспечения упоминает экологическую безопасность, но не содержит понятия НСТ.

Нестыковки в законодательстве приводят к казусам на практике. Приведем пример. В соответствии с действующим законодательством 31 декабря 2001 г. ОАО «Уфанефтехим» была выдала лицензия на использование водного объекта - реки Белой для водопотребления и водоотведения. В качестве приложения к данной лицензии заключен договор на пользование водным объектом и утверждены нормативы предельно допустимого сброса (ПДС) загрязняющих веществ в реку.

Срок действия лицензии, договора и нормативов ПДС был установлен на три года. До истечения основного и первичного правоустанавливающего разрешительного документа Главное управление природных ресурсов Минприроды России по Республике Башкортостан в октябре 2003 г. письмом закрепило новые нормативы сброса сточных вод, превышающие ранее действовавшие в кратном размере, тем самым увеличив антропогенную нагрузку на водный объект при одновременном снижении для ОАО «Уфанефтехим» размеров платежей в бюджет на сверхнормативный сброс. ОАО якобы внедрило НСТ.

При этом не учтено, что технология признается наилучшей в установленном порядке (который пока не разработан) на основании последних достижений науки и техники и должна иметь установленный срок практического применения. Кроме того, НСТ и проекты, предусматривающие их внедрение, должны быть научно обоснованы и иметь положительное заключение государственной экологической экспертизы федерального уровня. Материалы лицензирования не содержат ссылки на проведение экспертизы НСТ и проекта очистных сооружений и на наличие положительного заключения экспертизы по этим объектам. Кроме того, материалы лицензий на использование водных объектов (тем более связанных с загрязнением окружающей среды) подлежат обязательной экспертизе. Таким образом, новые нормативы ПДС утверждены органом федеральной власти - ГУПР по Республике Башкортостан при отсутствии достаточных оснований и с нарушениями норм экологического права.

Аналогичная ситуация далеко не единична в российской действительности.

Тем не менее «революционный» Федеральный закон «О техническом регулировании», реализация которого явно тормозится, все же создает основы для перехода правовой системы России  на международные стандарты безопасности.

До принятия данного закона вопрос об обязательных требованиях к продукции и другим объектам регулировался Законом РФ «О стандартизации» (1993). Согласно этому закону обязательные требования устанавливались в государст-венных стандартах, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, причем не только на продукцию, но также на работы и услуги. Закон РФ «О стандартизации» с I июля 2003 г. утратил силу, но действие государственных стандартов сохраняется до вступления в силу соответствующих технических регламентов. К примеру, при введении в действие в 2006 г. технического регламента по выбросам в атмосферу от двигателей автотранспортных средств (европейские стандарты «евро») соответствующие ГОСТы утратили силу.

Основным критерием безопасности, согласно закону, является отсутствие или минимизация при производстве и использовании продукции риска причинения вреда жизни и здоровью людей, их имуществу, имуществу организаций, государства и органов местного самоуправления, окружающей среде, животным и растениям.

Согласно требованиям Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» производство, применение (использование) и реализация населению новых видов продукции (впервые разрабатываемых или внедряемых), новые технологические процессы производ-ства продукции допускаются при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии их санитарным правилам.

Однако общие государственные стандарты слабо отражают вопросы охраны окружающей среды при производстве продукции. Так, Правила разработки и оформления стандартов по безопасности не предусматривают в числе критериев оценки оборудования экологическую безопасность ни собственно оборудования,  ни процессов производства.

Но существует серия стандартов по управлению окружающей средой. В частности, ГОСТ Р ИСО 14042-2001 «Оценка воздействия жизненного цикла» (имеется в виду цикл продукции) подробно регламентирует процедуру оценки экологических показателей производства и его конечных результатов, но не содержит процедуру признания технологии наилучшей.

Кто же должен относить технологии к категории «НТС» и каковы механизмы признания обществом данной продукции и процессов ее производства безопасными?

На первый вопрос правительство РФ, обязанное разработать и ввести в действие порядок отнесения технологий к категории наилучших существующих, еще не ответило, что и является главным тормозом в решении этой важнейшей проблемы, тогда как разработка этого документа довольно проста при использовании положений ГОСТ Р ИСО 14031-2001 «Оценивание экологической эффективности».

На второй вопрос можно ответить, лишь обеспечив в единых нормативных документах соединение требований законодательства по техническому регулированию, по охране окружающей среды, по защите человека от неблагоприятных факторов и по промышленной безопасности. Основу для такой межотраслевой правовой системы может дать федеральный закон «Об экологической безопасности», рассмотрение проекта которого неоправданно затягивается Государственной думой.

А самое главное - законодатель должен создать стимулы для предприятий во внедрении НСТ. Пока же налоговые и иные льготы для экологического предпринимательства, предусмотренные Федеральным законом «Об охране окружающей среды», так и не нашли практического отражения в налоговом законодательстве. К тому же действующий механизм взимания платы за загрязнение окружающей среды не стимулирует внедрение НСТ: предприятию выгоднее платить символические деньги за сбросы, выбросы и размещение отходов, чем внедрять более экологичные технологии.

Экологический аудит и сертификация

Именно эти два направления природоохранной деятельности должны быть основными правовыми механизмами в обеспечении экологической безопасности продукции и ее производства.

Общепринятый в европейском сообществе порядок предусматривает государственную экспертизу проекта внедрения технологии при ее патентной регистрации, контроль за соблюдением утвержденного проекта, оценку эффективности внедренной технологии путем проведения экологического аудита действующего производства, сертификацию безопасности самой продукции и сертификацию системы управления качеством продукции, системы экологического менеджмента и системы охраны труда и промышленной без-опасности при ее производстве.

В российской действительности пока действует механизм выдачи сертификатов соответствия установленным требованиям лишь по отдельным видам продукции. Но сертификация всей продукции по экологическим требованиям в РФ не имеет правовых механизмов. Предусмотренный Федеральным законом «Об охране окружающей среды» порядок проведения обязательной экологической сертификации так и не утвержден правительством. Сделаны лишь робкие попытки создания систем добровольной экологической сертификации в оборонной промышленности и сертификации по экологическим показателям продуктов питания и нескольких типов товаров в Москве и Санкт-Петербурге. Кстати, системы такой сертификации в российских столицах созданы в соответствии с региональными нормативными актами на базе коммерческих структур, и присваиваемые этими системами знаки экологичности товаров пользуются все большим спросом у населения.

Примером может служить и распоряжение Правительства Республики Башкортостан от 26 ноября 2004 г., утвердившее положение о республиканском знаке «Экологически чистая продукция» и порядке его присвоения. Но в данном случае Министерство природных ресурсов РБ разработало положение без привлечения специалистов и не согласовало проект документа даже с органом технического регулирования. В результате указанный нормативный акт не содержит ни одной ссылки на действующее законодательство, противоречит ему даже в названии (маркировка со словами «экологически чистая» нормативно запрещена) и не имеет механизма реализации. В настоящее время министерство обратилось за помощью в Союз экологов РБ, юристы которого подготовили проект регламента работы комиссии по присвоению знака чистоты. Но предстоит еще привести положение о знаке в соответствие с Федеральным законом «О техническом регулировании» и действующими стандартами, предусмотрев, в частности, ликвидацию созданного данным положением монополизма государственной структуры в создании и конкурентной деятельности систем добровольной экологической сертификации.

Принцип недопустимости ограничения конкуренции при аккредитации и сертификации предусматривает поддержание конкуренции между юридическими лицами, претендующими на аккредитацию в качестве органов по сертификации или испытательных лабораторий, в процессе их аккредитации и осуществления деятельности в процессе сертификации. Этот принцип подчеркивает коммерческий характер деятельности указанных органов, равенство прав и возможностей для лиц и организаций, намеренных проводить соответствующую работу, недопустимость монополизации деятельности со стороны каких-либо органов в этой области. Реализация данного принципа должна обеспечиваться в соответствии с требованиями Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (с изменениями, в том числе тем, которое внесено Федеральным законом от 9 октября 2002 г. № 122-ФЗ). Кроме того, в данном случае нарушен принцип недопустимости совмещения полномочий органа госконтроля (надзора) и органа по сертификации.

Если добровольная сертификация систем качества продукции уже получила признание в России, то сертификация по системе управления охраной окружающей среды (СУОС) применяется крайне редко.

Для крупных предприятий и объединений, поставляющих свою продукцию (или услуги) на международный рынок, необходимость СУОС уже очевидна. Вслед за ЛУКОЙЛом, ЮКОСом, «Норильским никелем» потянулись к этому процессу и некоторые другие компании, трезво оценивающие для себя последствия вступления России в ВТО. Все более очевидной для крупных компаний становится целесообразность добровольной сертификации одновременно трех систем: по качеству продукции (ISO-9000), по экологическому менеджменту (ISO-14000), по охране труда и промышленной безопасности (OHSAS-18000), что позволяет обладателю таких сертификатов на равных конкурировать с признанными мировыми производителями аналогичной продукции.

Такой аудит по системам управления окружающей средой называется экологическим, и в России он регулируется лишь соответствующим определением в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», оставшимся в общей части скорее всего по недосмотру юристов, поскольку иное упоминание про экологический аудит (ЭА) из текста закона исключено. Однако порядок проведения ЭА и прочие процедуры в этой сфере регулируются стандартами серии            Р-ИСО-14000, Р-ИСО-18011 и др. Именно на основании этих добровольных стандартов (имеющих отношение только к производителям продукции и самим аудиторским фирмам) с 1998 г. пошла волна проведения такого аудита в России, причем без нормативно-методологической базы, опытных специалистов. Несколько учреждений как-то вдруг явили стране около 800 «экологических аудиторов», активно трудящихся большей частью на непонятной ниве под благородной вывеской добровольного внедрения международных стандартов в сфере безопасности производства.

К примеру, получили удостоверения экологических аудиторов (после двухнедельного «обучения» в Москве) педагоги, географы, геоморфологи и прочие специалисты, никогда не работавшие в сфере экологического менеджмента или контроля. Стали нередкими факты вымогательства у предприятий средств на проведение (под негласным давлением государственных органов) такими «спецами» экологических аудитов. Это ведет к полной дискредитации необходимого обществу инструмента экологической безопасности, поскольку получаемые аудиторские отчеты не всегда грамотны и не имеют ничего общего с профессиональным аудитом. Автору этой статьи приходилось читать «аудиторские» отчеты доморощенных фирм, состоящие из переписанных из проектов разделов «ОВОС» предприятия двухстраничных наивных заключений и одностраничных рекомендаций.

Некоторые российские ученые делают попытки подвести под ЭА действующую нормативную базу. Одна из таких попыток - интерпретирование ЭА как вида общего финансового аудита, который весьма подробно регламентирован в российском законодательстве. Увы, этот, казалось бы, самый простой путь приобретения нормативного регулирования заводит в неизбежный тупик, поскольку диффузию отраслей права (финансового и экологического) не допустят ни законодатель, ни министерства и ведомства экономического блока. К тому же общий аудит, согласно законодательству, является оценкой финансовых показателей, а потому может быть лишь частью ЭА, касающейся только экономической оценки природных ресурсов, расчета ущерба окружающей среде, экономической эффективности природоохранных мероприятий и т. д. Нужно отметить, что попытки московских инициаторов ЭА создать нормативный акт федерального уровня по процедуре ЭА так и не привели к положительному результату вследствие сопротивления «промышленного лобби», но удалось скоординировать усилия в рамках некоммерческого партнерства «Экологическая аудиторская палата», которая и взялась за продвижение ЭА при поддержке соответствующего отдела экологического аудита в МПР РФ. Проведен ряд совещаний аудиторских фирм по обмену опытом, запущен процесс регионального нормативного регулирования аудита в Москве и Московской области, поддержаны уже созданные направления в Томской области, Санкт-Петербурге, централизован процесс подготовки и аттестации экоаудиторов.

...

...

Полная версия материалов доступна только подписчикам.

Авторизуйтесь или ознакомьтесь, пожалуйста, с условиями подписки »