Институт комплексного развития территорий  Институт экологии города
главная
главная
  карта сайта
карта сайта
  контакты
контакты
       
 

 

Особенности национального ведения хозяйственной деятельности

 «Я свидетель! А что случилось?», или Cовременное состояние вопроса

Безусловно, уже не осталось заказчиков, которые, осуществляя инвестиционно-строительную деятельность на территории нашей столицы, не столкнулись с понятием «природный комплекс» (ПК). Однако вряд ли найдутся два заказчика в городе, имеющие одинаковое понимание указанного понятия, одинаково трактующие законодательство в этой области и принимающие в равной степени верные решения при работе на территориях с таким статусом. Данная ситуация порождена даже не двоякостью, а существенной «многоякостью»* принципиальных положений бесчисленных законов и подзаконных актов, действующих в этой области, бессистемным их принятием и возможностями вольных, часто оригинальных, а порой шокирующе новаторских толкований. Инвесторы с упоением манипулируют трактовками постановлений и законов, да так что Копперфилд «отдыхает»! А в экспертизе всегда найдется свой Малевич, и у каждого - «Черный квадрат»! Говоря повседневным языком, имеет место быть неимоверно запутанная процедура согласования проектов, постоянные трения при их рассмотрении, обиды, жалобы, валокордин, суды.

* Все более укрепляюсь во мнении, что очень многие из получивших возможность поупражняться в экологическом нормотворчестве ничего другого не желали (или не умели?), кроме как увековечить на скрижалях свое Я. Поэтому - «многоякость».

А между тем, если сесть в машину и проехать по улицам города, сверяясь с приложением к Постановлению Правительства Москвы № 38 от 19.01.99, то понимаешь, что состояние многих территорий природного комплекса можно оценить как неудовлетворительное, а порой и просто катастрофическое (за исключением, возможно, центральной части города и основных магистралей). В чем же здесь причина? Каковы пути решения? Попробуем разобраться. В этой статье предлагается авторский взгляд на проблему, а выводы и оценки автора не всегда совпадают с мнениями (проблема-то «многоякая») некоторых участников инвестиционно-строительного процесса.

«Типа по понятиям»,  или Проблемы понятийного аппарата

Даже не юристам очевидно, насколько важным является нормативное определение того или иного понятия. При этом можно еще отметить, что нормативное определение зачастую даже по смыслу отличается от научного и бытового. В отсутствие нормативного определения его место занимают «рудеральные сообщества» бытовых определений, в том числе и наиболее агрессивные их представители - конъюнктурные определения. Прошу заметить: нормативное определение одно, бытовых его заменителей может быть много. Таким образом, возникает некий «сленг», на котором люди, как правило, и рассуждают о понятии. И это не так безобидно, как кажется, ибо хождение суррогатов, во-первых, девальвирует оригинал, а затем ведет к его дискредитации и дезавуированию.

Итак, в статье 1 Закона города Москвы от 21.10.98 года № 26 «О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса» приведены «определения» (кавычки здесь вполне уместны, поскольку предлагаемые «определения» не позволяют в должной мере однозначно толковать положения Закона) основных понятий.


«Природный комплекс города Москвы - совокупность территорий с преобладанием растительности и (или) водных объектов, выполняющих преимущественно природоохранные, рекреационные, оздоровительные и ландшафтообразующие функции».


Попробуем разобраться, что не так с определением понятия «природный комплекс». Сразу необходимо обратить внимание на то, что федерального аналога данному определению не приводится. С научной точки зрения можно утверждать, что в принципе на планете осталось немного природных территорий, в той или иной степени не подверженных антропогенному воздействию. Таким образом, корректнее называть мало трансформированные участки «условно природными». Что касается городского пространства, то здесь вообще говорить о природной составляющей не приходится. Город - это искусственная система, функционирование которой во многом антропогенно обусловлено. Природная подсистема в городе полностью изменена и зачастую сильно деградировала. Итак, согласимся, что по-настоящему природного в природном комплексе даже теоретически мало.

Теперь что касается той части определения, в которой говорится о преобладании растительности и (или) водных объектов. Для начала необходимо отметить, что в определении не сказано, преобладание относительно чего: твердых покрытий, застройки или же, например, животного мира. Понятия «растительность» и «водный объект» морфологически разные: первое - совокупность растений, образующих растительный покров какой-нибудь местности, а второе - геоморфологическое образование, являющееся составной частью рельефа местности. Следовательно, может преобладать и то, и другое, независимо друг от друга. К слову сказать,  в болотах или озерах растительность на дне тоже присутствует, но не понятно, что преобладает: она или вода.

Для осознания  неполноты и двусмысленности определения можно попытаться ответить, хотя бы для себя (в согласующих инстанциях пытаться не стоит), на вопрос: является ли, например, футбольное поле с травяным покровом объектом ПК? В соответствии с определением - да, а в соответствии со здравым смыслом - нет, потому что футбольное поле является абсолютно антропогенным образованием, требующим для своего поддержания инженерного обеспечения, постоянного ухода и функционирующим исключительно в антропогенно заданном и обусловленном режиме. И таких примеров можно привести множество - пожарный водоем, дренажная канава, ботанический сад...

Проблема, по-видимому, состоит в том, что в определении не сказано, во-первых, что и над чем все-таки должно преобладать, а во-вторых, должны ли растительность или водный объект иметь природное происхождение и какова может быть степень их возможной антропогенной трансформации.

Из первого определения также до конца не ясно, то ли территории должны выполнять природоохранные, рекреационные и прочие функции, то ли расположенные в их границах растительность и (или) водные объекты. Но главная проблема заключается в наличии в тексте определения неопределенного слова «преимущественно». Ни в одном нормативно-правовом акте не изложены допустимые варианты комбинаций функций. А бессистемность их комбинирования поражает. Например, часто встречаются такие комбинации, как:  коммунально-природоохранное, промышленно-ландшафтообразующие, коммунально-оздоровительные, общественно-природоохранные.

Такие вот функциональные вольности, допускаемые рыхлыми определениями, заведомо порождают противоречия между муниципальными структурами, отвечающими за отраслевое развитие территории в столь противоположных и несовместимых направлениях. А ведь именно  функциональное назначение территории, обусловленное ее фактическим или планируемым состоянием, должно определять режим ведения консолидированной хозяйственной деятельности.


«Озелененная территория природного комплекса - часть природного комплекса города Москвы, на которой располагаются искусственно созданные парки, сады, бульвары, скверы, малозастроенная территория жилого, общественного, делового, коммунального, производственного назначения, в пределах которой не менее 70 процентов поверхности занято растительным покровом».

Если  на  озелененной части природного комплекса располагаются территории жилого, общественного, делового, коммунального и производственного назначения, то что тогда располагается на остальной его, видимо, неозелененной  части? В то же время из определения следует, что на озелененной территории ПК может размещаться, при условии соблюдения указанных балансовых показателей, застройка любого функционального назначения. И АЗС? И мусороперерабатывающий завод?

Далее из определения следует, что сама озелененная территория ПК должна как минимум на 70% площади иметь растительный покров, а на  30% площади, по логике, искусственные покрытия (дорожно-тропиночная сеть, застройка). Кто и каким образом определил именно это процентное соотношение, мы уже не узнаем, но научного объяснения этому соотношению, по-видимому, не было и нет. Вопрос: пустырь с разреженной травянистой рудеральной растительностью (три одуванчика на гектар) может ли именоваться озелененной территорией ПК или нет? В Никитском переулке вам на этот вопрос ответят одно, а на Новом Арбате - совершенно другое. А на Триумфальной площади вообще такого не говорят!

А  с нормативными определениями  и показателями главного МГСН города 1.01-99  в части «искусственно созданных парков, садов, бульваров, скверов» цифры, данные в определении «озелененной территории», вообще не стыкуются.


«Резервная территория природного комплекса - часть территории города Москвы, предназначенная для реорганизации в целях воссоздания утраченных или формирования новых территорий природного комплекса».


В отношении резервной территории природного комплекса как части территории города Москвы вроде бы все ясно. В соответствии с определением из словаря, «резерв» - это запас. А на какой случай запасаемся?

Предположим, что эти территории природного комплекса являются «запасными» на случай «необходимости». Тогда проблема состоит в том, что не ясно, когда возникнет эта «необходимость», и как понять, что она возникла? То ли когда население Москвы увеличится (хотя, может быть, более логичным в этом случае окажется строительство на этих участках объектов социальной инфраструктуры), то ли когда какой-нибудь из других объектов природного комплекса будет утрачен.

Границы участков резервных территорий ПК, равно как и их площадь, определены в упоминавшемся выше Постановлении Правительства Москвы № 38 от 19.01.99. Каким образом были определены эти территории, т.е. территории, на которых в перспективе должны появиться парки, сады, бульвары, скверы и т. п., не столь важно, хотя и интересно. А вот то обстоятельство, что при определении этих территорий абсолютно не учитывались оформленные на эти участки земельные отношения и действовавшая на тот момент исходно-разрешительная документация на строительство, породило впоследствии  немало споров об их судьбе.

Смотрите, что получается. Поскольку площадь резервных территорий ПК определена, то они, эти резервные территории, учитывались в сводном балансе озелененных территорий на уровне градостроительного плана развития округа и утверждались постановлениями правительства. А это значит, что  и менять их нужно постановлением правительства. Не буду говорить, какой долгий и трудный путь предстоит тем, кто захочет это сделать. Представьте себе: территория полностью заасфальтирована, на ней размещено предприятие, которое функционирует, производит, скажем, приборы, оформлена земля, вся природоохранная документация имеется, но в градплане развития округа эта территория учитывается как резервная территория ПК -  парк. Само предприятие и не знает об этом «чуде земельных отношений». Его не спросили, а хочет ли оно стать парком? Но когда придет пора переоформлять договор аренды на земельный участок, то ему скажут: «Извини, дорогой, но ты сидишь в парке, и договор аренды тебе пролонгировать мы не имеем права. А потому ты теперь должен быть выведен отсюда далеко и навсегда. Только мы не знаем, за чей счет, кто тебе все компенсирует. У города на это денег нет». Вот и думай после этого, резервом чего все-таки являются резервные территории природного комплекса. Мне кажется,«резервом» бесчисленных судебных разбирательств, экономического ущерба городу и предпринимателям, социальных конфликтов.


«Режим регулирования градостроительной деятельности - совокупность разрешенных изменений ландшафта, природных объектов, парков, садов, бульваров, скверов, разрешенных видов озеленения, благоустройства, реставрации, реконструкции и строительства, установленных в соответствии с Законом на отдельной территории природного комплекса или на любой ее части».


РРГД, или «С этого места, пожалуйста, подробнее!»

По сути, режимы регулирования градостроительной деятельности как совокупность разрешенных изменений являются, по-видимому, наиболее важным предметом нашего рассмотрения с позиций ведения хозяйственной деятельности на территориях природного комплекса.

В соответствии с одноименной статьей 4 Закона города  Москвы от 21.10.98 года № 26 «О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса», могут быть установлены следующие режимы регулирования градостроительной деятельности (далее - режимы).

Режим № 1

В пределах территорий и участков с режимом № 1 не допускаются изменения ландшафта, существующих и исторически сложившихся природных объектов, парков, садов, бульваров, скверов, объектов благоустройства и застройки, кроме изменений, связанных с восстановлением нарушенных природных объектов или реставрацией историко-культурных объектов.

1-й РРГД является самым строгим. По сути, он должен соответствовать режиму ведения хозяйственной деятельности на территориях так называемых «ядер» природного комплекса, т. е. структурно-доминирующих, отвечающих за сохранение экологического баланса участков ПК. Вопрос: а что если на участке с 1-м РРГД располагается, скажем, достаточно современный объект коммунального назначения, например, очистное сооружение? По определению этого быть не должно, на практике - возможно, особенно если речь идет о больших по площади участках в долинах рек. Такое назначение режима - однозначный приговор объекту, который теперь функционировать и ремонтироваться уже не сможет, т. к. неизбежно при этом нарушит режим.

Режим № 2

В пределах территорий и участков с режимом № 2 разрешаются новое озеленение и благоустройство, реконструкция инженерных сетей, пешеходных дорог и проездов, зданий и сооружений, а также ограниченное новое строительство объектов, необходимых для содержания территории и деятельности хозяйствующих субъектов, не противоречащей установленному назначению территории.

РРГД № 2 уже допускает ограниченное новое строительство, но с оговоркой о непротиворечии установленному назначению территории. Что понимается под «назначением территории», в законе не указано. На практике встречается два толкования этой формулировки: первое, на мой взгляд, более понятное и нормативно определенное - функциональное назначение территории в соответствии с утвержденными градостроительными регламентами.  Но тогда это может быть любое назначение помимо природного, включая производственное, общественное и жилое, а также разные сочетания этих трех видов.

Второе толкование более расплывчатое - назначение территории, следующее из определения функций ПК: природоохранная, рекреационная, оздоровительная и ландшафтообразующая. При этом критериев для определения выполненяемости этих функций нет. Узнать, какие функции выполняет ПК, возможно лишь после проведения специальных научных исследований и изысканий, которые в настоящее время не заказываются ни одной из работающих на рынке природоохранных услуг организации. Второе толкование более «природное». Оно более правильное с точки зрения действительно природных экосистем. Но вследствие своей необоснованности меньше подходит для объектов природного комплекса, являющихся элементами планировочной структуры города. 

Вернемся к строительству объектов на участках природного комплекса с  РРГД № 2. В соответствии с определением, объекты должны быть необходимы для содержания территории и деятельности хозяйствующих субъектов. Самое важное здесь - союз «и». То есть проектируемые объекты на участках природного комплекса с этим РРГД должны одновременно решать обе задачи.

Рассмотрим первую задачу - объект необходим для содержания территории. Что под этим понимается? На мой взгляд, содержание в данном контексте должно трактоваться достаточно широко: это и поддержание экосистем территории, уход за территорией, ее охрана при необходимости и т. п. Таким образом, в составе проектируемых объектов должны размещаться специальные службы содержания территории.

Вторая задача - объект строительства должен быть необходимым для деятельности хозяйствующего субъекта. Здесь также имеется вопрос: кто должен определять эту необходимость? Мне кажется очевидным, что сам хозяйствующий субъект с позиций экономической целесообразности, социальной обоснованности и экологической допустимости его деятельности. Однако природоохранные органы придерживаются иного мнения, считая, что только они вправе определять, а так ли уж необходим для уже хозяйствующего субъекта проектируемый объект. К слову сказать, порой решают, что объект субъекту необходим. А уж что легло в основу решения - критерии объекта или аргументы субъекта, - неведомо.

Но самый большой интерес представляет ситуация, когда речь идет о размещении в границах участка природного комплекса нового объекта, на который до настоящего времени не оформлены земельно-правовые отношения, но есть распоряжение Правительства о размещении объекта на этой территории.

Если разобраться в этой ситуации, то представляется понятным, что в условиях отсутствия оформленного договора аренды земельного участка хозяйствующим субъектом на территории является город. Он выпустил распоряжение о строительстве, а следовательно, объект необходим для деятельности города как хозяйствующего субъекта. При таком подходе, на мой взгляд, абсолютно обоснованном, необходимо в составе объекта предусмотреть службы содержания территории, в бизнес-плане учесть затраты на это, а главное - обусловить новое строительство с позиций экологической допустимости его размещения в границах природного комплекса.

На практике все гораздо сложнее. Распоряжение Правительства о строительстве может быть не завизировано Департаментом природопользования. Но не по причине нежелания его визировать (в этом случае распоряжение просто не было бы выпущено), а потому что в департамент оно просто никем не направлялось. Достаточно часто встречающаяся ситуация. В этом случае, как ни странно, при согласовании обоснования размещения проектируемого объекта наличие оформленного и зарегистрированного распоряжения Правительства Москвы не будет играть никакой роли в Департаменте природопользования.

Любой юрист, узнав об этих казусах закона, может захотеть только одного - переквалифицироваться в повара. Еще можно понять, когда распоряжение Правительства Москвы не принимают во внимание эксперты Федеральной государственной экологической экспертизы, руководствуясь нормативными федеральными, т. е. более высокого уровня, документами. Но то, что департамент Правительства Москвы не руководствуется оформленными распорядительными документами Правительства Москвы по причине невизирования их на стадии принятия  - это правовой нонсенс и юридический тупик.

Режим № З

В пределах территорий и участков с режимом № 3 разрешается воссоздание утраченных природных или исторических ландшафтов, водоемов, лесных и других растительных сообществ, парков, садов, бульваров, скверов.

Существует мнение, что, вопреки логике, 3-й РРГД - самый жесткий, и этому есть объяснение. Это единственный режим, в котором максимально четко прописано, что конкретно в нем разрешается делать в части озеленения, причем о строительстве или размещении объектов даже не упоминается. То есть, по моему мнению, 3-й РРГД предназначен для территорий действительно исторических парков, скверов, памятников садово-паркового искусства. Но стоп! Вернемся к тому, что обсуждалось ранее: что такое парк? Или что такое памятник садово-паркового искусства? Это созданная руками человека система, сочетающая в себе как озеленение, причем обязательно регулярное, так и сопутствующие элементы благоустройства - дорожки, скамейки, площадки и т. п. В этом контексте в парке, равно как и на прочих «культурных» озелененных территориях, может присутствовать застройка, например, беседки, сцены, усадьбы, исторические объекты. А потому при разработке документации на воссоздание, скажем, здания усадьбы речь идет о воссоздании других утраченных элементов исторического ландшафта, например, посадке липовой аллеи, которая как элемент природно-антропогенного ландшафта тождественна историческому зданию. Следовательно, приусадебный парк с 3-м РРГД в равной степени не существует как без регулярных посадок зеленых насаждений, так и без здания(й) усадебного комплекса. Причем в этом нет противоречий ни  юридических, ни исторических, ни экологических. Возможное размещение  в усадьбе  ночного клуба или казино обсуждать как-то не хочется. Но размещение гостиницы (постоялого двора), ресторана (причем желательно с русской, а не китайской кухней), краеведческого музея и т. п. является вполне обоснованным. И перечень таких объектов действительно широк. Немного фантазии - и инвестор получает и прибыль, и большое количество удовлетворенных посетителей, и поддержку города, получающего при реализации подобных проектов свои социальные, экономические и экологические «дивиденды». Конечно, речь не идет о банальной «фантазии» в 300% прибыли на типовом проекте «повторного» применения. Каждый такой проект должен быть уникальным.

Режим № 4

...

...

Полная версия материалов доступна только подписчикам.

Авторизуйтесь или ознакомьтесь, пожалуйста, с условиями подписки »

Share
Поместить ссылку в:
  • Перепечатка текстов и иллюстраций допускается только с письменного разрешения редакции.
 
 
RSS трансляция новостей
© 2005-2019 «Территория и планирование» - аналитический журнал о комплексном развитии территорий. ISSN 2074-2037 (Print), ISSN 2074-2045 (Online).