Проблемы

Бюджетирование, ориентированное на результат (система БОР), для нашей страны - принципиально новое явление. Еще лет десять - пятнадцать назад такой подход был немыслим. Главная причина в том, что Россия много сотен лет, с микроскопическими перерывами, была собственностью одного человека. Право этого человека взимать с населения любую дань ограничивалось только представлениями хозяина страны о морали,  нравственности и справедливости, а также его чисто прагматической заботой о том, чтобы плательщик дани не умер от голода или капризов погоды. Да и само население воспринимало все блага, которые хозяин страны оставлял у него или «от щедрот своих» даровал ему, как отеческую милость. Ведь пели, не краснея: «Летает по небу ракета. Спасибо партии за это!» - или что-то в этом роде. В этой ситуации не могло быть и речи о том, чтобы проверять: насколько обоснован объем изымаемых у граждан средств, разумно ли эти средства расходуются, и, вообще, оказывает ли государство те услуги, ради которых оно собирает деньги, то есть исполняет ли оно то, что сейчас называется «социальный контракт» с гражданами. Идеология патерналистского государства вышла из основ социальной философии. Это усугублялось тем, что более семидесяти лет ресурсы для общественных нужд собирались фактически в скрытом виде и их невозможно было оценить денежным эквивалентом в принципе.

Сейчас ситуация изменилась радикально. Сакрализация власти, по крайней мере на уровне обыденных представлений, ушла в прошлое. Более того, стало даже модным сетовать на нечестность и коррумпированность власти, на ее недобросовестность, на отсутствие у нее четких установок на эффективное служение гражданам. Поэтому особо актуальным стал вопрос о том, что, отдавая власти деньги, с нее надо требовать конкретных результатов. В решении этого вопроса достигнут чуть ли  не консенсус. По крайней мере, никто не осмеливается возражать против тезиса о необходимости общественного контроля эффективности и качества исполнения социального контракта. Но при этом российское общество столкнулось с тем, что технологии формирования стратегических целей развития находятся в зачаточной стадии, если не сказать - отсутствуют. Не в лучшем состоянии находятся и методы оценки качества работы органов власти и управления, условия и механизмы формирования бескомпромиссной ответственности за конечный результат.

В статье предлагается обсудить методологические основы формирования перечисленных элементов социального контракта. По понятным причинам рассмотрение будет вестись на словесном уровне, хотя не вызывает сомнения возможность облечь предлагаемую постановку задачи в математическую форму. Это и предполагается сделать при организации последующей научной проработки вопроса.

Пожалуй, наибольшее число экспертов, общественных деятелей и граждан склоняются к мысли, что главной целью развития, которая должна быть положена в основу социального контракта власти и общества, является обеспечение устойчивого роста качества жизни в широком смысле слова «качество». Слово «устойчивый» здесь употреблено в том смысле, который принят в различных документах ООН и других международных организаций. Согласно этой концепции устойчивого развития, никакие решения и действия существующего поколения не должны ставить под угрозу возможности будущих поколений обеспечить себе достойное качество жизни.


Как сказал один умный человек, неверно думать, что мы получили среду обитания от наших предков, - мы одолжили ее у потомков.


Осталось понять, что такое «качество жизни». На словесно-эмоциональном уровне все ясно. Каждый взрослый гражданин должен быть поставлен в такие условия, когда может найти работу, позволяющую обеспечить ему и тем, кто находится на его попечении, достойный уровень жизни, в соответствии с его талантами, инициативой, предприимчивостью и собственным пониманием того, что такое «достойный». При этом высокая производительность труда и здоровые условия жизни должны быть обеспечены, помимо инициативной социально-экономической деятельности и взаимодействия граждан, разумными законами и ограничениями, а также развитой общественной инфраструктурой.

Гражданские права и имущественные интересы должны быть надежно защищены правоохранительной системой. Каждый гражданин в случае возникновения обстоятельств непреодолимой силы должен быть защищен системой социального страхования. Помимо защиты, общество должно учить и лечить, причем так, чтобы эти блага были доступны любому гражданину, добросовестно исполняющему свои обязанности, независимо от текущего материального положения его или его родителей.

Трудно что-либо возразить против высказанного представления о высоком качестве жизни. Поскольку часть из перечисленных условий может быть реализована только через общественный сектор, возникает необходимость собрать на эти цели средства и поручить определенным людям право руководить их расходованием во имя общественного блага, понимаемого в изложенном выше смысле. Поскольку формирование общественных фондов снижает доходы граждан и их возможности самим обеспечить себе высокое качество жизни, а собранные таким образом средства расходуются живыми людьми, возникает необходимость жестко контролировать качество работы последних. Это, пожалуй, главный «конфликт интересов» в обществе. На самом деле у управляющих не должно быть иных интересов, кроме эффективного служения обществу. Но вся беда в том, что такие интересы появляются немедленно при появлении общественных расходов. Без объективных количественных оценок эффективности функционирования распорядителей преодолеть конфликт интересов, а тем более оптимизировать работу общественного сектора практически невозможно.


Главная трудность поиска оптимальных решений в рассматриваемой сфере состоит в том, что изъятие средств на общественные нужды наносит ущерб частным лицам «здесь и сейчас», а большая часть общественных расходов приносит эффект через многие годы.


Главную угрозу устойчивому развитию создают последствия тех действий, которые предпринимаются для обеспечения материальных условий и качества жизни, исходя из тактических, сиюминутных критериев. Негативными «стратегическими последствиями» могут быть, в частности:

 

Перечисленные негативные, по сути своей, в основном экологические последствия производительной деятельности могут проявляться для разных категорий населения по-разному. Это обязательно надо учитывать, что дополнительно осложняет дело. Еще более его осложняет необходимость учета ухудшений (улучшений) в стратегической перспективе, минимум 25 лет.

Очевидно, что ухудшение (улучшение) по каждому из этих показателей говорит об ухудшении (улучшении) качества жизни. Однако интегральная оценка качества жизни является весьма спорной. Как, например, сопоставить два города, в одном из которых напрасные потери времени меньше, а в другом продолжительность жизни чуть больше. Может оказаться, что во втором городе увеличение непроизводительных потерь времени компенсируется выигрышем в увеличении продолжительности жизни, даже с учетом того, что год сокращения жизни не эквивалентен, например, году стояния в пробках. Да еще и «жизнь жизни - рознь». Бывают случаи, когда люди добровольно соглашаются прервать свою жизнь, хотя состояние здоровья или  использование современной медицины позволяют ее продолжить. Поэтому необходима специальная методика интегральной оценки качества жизни, учитывающая, по возможности, все факторы.

В литературе и нормативных документах ряда международных организаций (ООН, Хабитат, ЮНЕСКО, Всемирный банк и др.) предложены различные методики оценки качества жизни. Но если мы говорим о том, что эта оценка является показателем, включенным в социальный контракт власти и общества, нужно выбрать конкретный показатель на основе достаточно широкого общественного согласия. По существу, именно принцип оценки качества жизни должен быть первоочередным вопросом предвыборных дебатов, а может быть, и грамотно организованного референдума.

Косвенной оценкой качества жизни могут служить продолжительность здоровой жизни или сальдо миграции в конкретный регион. Но и здесь трудно добиться однозначной оценки. Большое положительное сальдо миграции может означать не то, что в данном регионе высокое качество жизни, а то, что в других регионах - еще хуже. А уменьшение миграции тоже может быть связано отнюдь не с ухудшением качества жизни, а лишь с ростом препятствий для миграции или с улучшением качества жизни в других регионах. Еще больше вопросов возникает при попытке измерить качество жизни ее продолжительностью. Известно, например, что аскетический образ жизни способствует увеличению ее продолжительности и позволяет больше времени уделять духовному развитию, занятиям наукой, приобщению к культурным ценностям и творчеству. Но подавляющее число людей, по крайней мере в России, скорее склонно к гедонизму (культ наслаждений, который даже был философской системой, развитой Аристиппом в IV веке до нашей эры). Заметим, однако, что при всей неоднозначности выводов, связанных с этими показателями, их анализ в сопоставлении с другими факторами весьма информативен.

Таким образом, на сегодня не найдено иного способа интегральной оценки качества жизни, кроме использования той или иной методики свертки компонент векторной оценки. Разнообразные методы такой свертки даны в литературе [1-8]. По нашему опыту, наиболее адекватной является методика смысловой свертки компонент [1, 2]. Она позволяет разделить по времени процесс формирования стратегических предпочтений и процесс оценки, что очень важно. Мы не будем углубляться в этот аспект. Для дальнейшего рассмотрения примем, что такой критерий можно установить на основе демократического общественного согласия, а задача власти состоит в том, чтобы за счет некоторого перераспределения доходов направлять развитие общества в сторону повышения качества жизни. Конкуренция между различными кандидатами на занятие государственных должностей должна сводиться либо к максимизации прироста качества жизни на один рубль затрат, при установленных ограничениях на скорость прироста, либо к максимизации прироста качества жизни, при условии ограничений на суммы, которыми располагают органы власти. Специально подчеркнем, что максимизация скорости роста качества жизни при минимизации расходов - математически некорректная задача. Нужно один из показателей сделать целевым, а второй - рассматривать как ограничение.

В целом мы для краткости будем говорить, что нашей целью является оптимизация баланса экономики и экологии по критерию качества жизни. «Экономикой» мы считаем все виды активности, которую проявляют граждане для улучшения качества своей жизни за счет собственного труда, инициативы и предприимчивости. «Экологией», в соответствии с греческим смыслом этого слова, мы будем называть всю деятельность, ради которой граждане  выделяют свои ресурсы на общие нужды, так сказать, на организацию устройства общего дома. Иным образом, рассматриваемый баланс можно было бы рассматривать как баланс общественного и частного сектора.

На основе сказанного можно сразу увидеть нереальность надежд на то, что удастся найти разумный баланс экономики и экологии раз и навсегда с помощью какой-то оптимизационной процедуры. Единственно реальным представляется непрерывное отслеживание тенденций развития, сопоставление их с целями развития и коррекция этих тенденций в целях ускорения движения к поставленным целям. При этом нужно ориентироваться не на перманентные, радикальные ломки неудачных способов организации бюджетных потоков, а на их непрерывное совершенствование с учетом изменений в системе и накопления знаний об объекте управления. Для организации такого подхода к управлению развитием представляется целесообразным руководствоваться приведенной ниже структурной схемой.

1. Сначала нужно выбрать так называемый «горизонт планирования», то есть период, на котором интегрируются показатели, характеризующие качество жизни. Необходимо также решить вопрос о соотношении важности текущих и перспективных значений критерия. Можно и текущие, и перспективные значения рассматривать с одинаковым весом, а можно придавать будущим значениям больший или меньший вес, в зависимости от стратегических установок. Если предпочтительной является мобилизационная стратегия, требующая жертв в настоящем ради дополнительных благ в будущем, то весовые коэффициенты, с которыми в итоговом критерии суммируются будущие значения, нужно брать больше, чем для текущих значений. Если, наоборот, более важными представляются текущие значения качества жизни, весовые коэффициенты при будущих значениях должны уменьшаться.

Никаких способов теоретически определить оптимальный выбор не существует. Это делается с ориентацией на общественное согласие, на опыт других стран или на наш прошлый опыт. За последние 80 лет Россия испытала два подхода. Вначале превалировала ориентация на то, что качество жизни в настоящее время должно быть принесено в жертву будущим благам. Мы знаем, к чему это приводит. Как сказал Уинстон Черчилль, Сталин получил Россию с сохой, а оставил с атомной бомбой. Зато крушение нашей прошлой системы было воспринято многими чуть ли не с улюлюканием. После реформ стал превалировать подход с горизонтом планирования на месяцы или в лучшем случае на один-два года. К чему это приводит, тоже ясно видно уже сейчас.

На сегодня автору представляется, что горизонт планирования должен быть порядка 25 лет. Меньший срок может не оставить времени для упреждающей коррекции опасных тенденций. При этом с максимальным весом должны учитываться значения показателей качества жизни на перспективе 5-10 лет, а для более ранних и более поздних годов вес этих показателей должен уменьшаться. Для первого года горизонта планирования - до 0,7, а для последнего (25 лет) - до 0,3.  Если не заглядывать на 5-10 лет вперед, можно сделать массу ошибок и, главное, оставить за бортом многие инновационные проекты. А учет с повышенным весом отдаленной перспективы вряд ли оправдан, так как вероятность точных прогнозов на длительную перспективу невелика.

Подчеркнем, что ключевым для окончательного выбора является общественное согласие, выявляемое демократическим путем. Существенно, тем не менее, чтобы все те, кто влияет на окончательное решение, отчетливо представляли себе их последствия.

2. Далее следует достичь общественного согласия по вопросу о том, какие компоненты следует использовать для векторной оценки качества жизни и как осуществлять свертку компонент вектора качества жизни в скалярный количественный критерий. Эти компоненты должны учитывать всю сумму благ или потерь, которые формируются как за счет инициативы и предприимчивости граждан, так и за счет предоставления гражданам возможности использования общественных фондов потребления  и инфраструктуры. Мы употребили термин «сумма благ» для того, чтобы подчеркнуть, что качество жизни определяется не только доходами. Впрочем, иногда мы для краткости используем и слово «доход», понимая его именно как сумму благ.

Опыт использования различных инструментов оценки качества работы реальных систем по векторным критериям показывает, что  эффективность конкретных инструментов зависит не столько от номенклатуры компонент, входящих в критерий, сколько от наличия независимой (объективной) системы формирования их оценок. Еще более важное значение имеет способ свертки, или, говоря математическим языком, формирование меры на множестве векторов оценки состояния. Например, можно смириться с тем, что оценки таких компонент вектора качества жизни, как доходы различных групп населения, будут осуществляться с ошибками, но всем ясны политические последствия того, что изменения доходов разных групп населения будут по-разному влиять на итоговую оценку. В частности, при итоговой оценке можно большее внимание уделить динамике доходов наиболее бедных слоев населения, а можно стимулировать увеличение доходов богатых. И тот, и другой подходы имеют словесное обоснование на эмоциональном уровне. Отставание доходов бедных слоев населения нарушает общественную стабильность и снижает платежеспособный спрос. Отставание же высокодоходных групп снижает инвестиционный потенциал частного бизнеса, если, конечно, для такого развития есть стимулы. Это уже не математика, а политика. Ее нужно избирать на основе демократического согласия и политической борьбы, но следует всегда помнить, что окончательный приговор выбранной политике будет вынесен по результатам конкуренции с другими государствами.

3. Следующим этапом построения системы БОР должно быть формирование возможно более точной и объективной оценки компонент вектора качества жизни. Очень важно, чтобы для тех, кто управляет расходованием бюджетных средств, возможности влиять на такие оценки были ограничены. Одновременно нужно, чтобы обязанности обеспечить прозрачность и достоверность информации о бюджетных расходах, доходах и о данных статистики были бескомпромиссными.

Для выполнения этих требований необходимо не только создавать специальные ответственные структуры, но и существенно опираться на механизмы гражданского общества. Полезным свойством предлагаемой системы является то, что правила свертки компонент векторного критерия устанавливаются независимо от системы оценки компонент. Если еще и воспользоваться некоторыми известными приемами выявления необъективных оценок компонент, то надежность итоговых оценок качества жизни увеличится.

4. Следующим и, пожалуй, наиболее сложным этапом построения системы БОР является формирование расчетных моделей для оценки влияния бюджетных решений на конкретные компоненты векторного критерия. В особо сложных случаях эффективно использование когнитивных моделей, развитых школой В. Максимова [9]. По этой методике проводилось много научных конференций, и она успешно применялась в сходных задачах.

Формирование подобных моделей и их идентификация (выбор параметров, позволяющих наилучшим образом описывать наблюдаемые процессы) - специальная область, в которую мы здесь не можем углубляться. Необходимо подчеркнуть только, что процесс непрерывного уточнения параметров моделей по расхождениям прогнозов и реальных  измерений позволяет в наиболее компактной форме постепенно накапливать все более достоверную информацию об объекте управления. Очевидно, что для этой цели должна существовать специальная служба.

...

...

Полная версия материалов доступна только подписчикам.

Авторизуйтесь или ознакомьтесь, пожалуйста, с условиями подписки »