Имеем ли мы право?

Каким должен быть механизм стимулирования ведения такой хозяйственной деятельности, при которой было бы экономически выгодно снижать или предотвращать негативное воздействие на окружающую среду?   

Не надо никак  стимулировать плату за нарушения - если нарушил, отвечай по закону или сиди.

На самом деле стимулировать нужно превентивные меро-приятия, направленные на предупреждение нарушений окружающей среды. Если экономика будет основываться на наилучших технологиях, то экологическая безопасность будет обеспечиваться в автоматическом режиме, и за это не надо будет специально платить.

Понятно, что плата не налог, а вот станет ли она стимулом, зависит от того, как скоро будет принят наш общий  законопроект  о плате. Его (законопроекта)  концепция исходит из требований по серьезной  переработке механизма платы, сформулированных Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике на 2006 год.  Первое требование состоит в исключении возможности установления индивидуальных размеров платы для каждого плательщика, второе - в  стимулировании посредством механизма платы перехода к энергоэффективным технологиям. В связи с этими требованиями  в законопроекте предусматривается принцип декларирования размеров платы на основе системы технологического нормирования хозяйственной деятельности, а также возможность зачета платы в случаях осуществления природопользователем перехода к использованию энергоэффективных технологий, которые дают значительный экологический эффект и, согласно законопроекту, входят в перечень природоохранных мероприятий. В нем как раз и заложен стимулирующий механизм зачета платы в случае осуществления природопользователем перехода к использованию энергоэффективных технологий, которые дают значительный экологический эффект.

Создание эффективной системы экологических платежей способствует сохранению нормативно допустимого качества состояния окружающей среды без снижения темпов ведения хозяйственной деятельности.  В каких плоскостях, на ваш взгляд, должен рассматриваться  адекватный размер платы за наносимый природе ущерб?

Если считать плату фискальным инструментом, то нужно, чтобы ее размер был ощутимым, а взимание - неожиданным и обязательным, в форме штрафной санкции. При этом размер платы должен быть адекватным расходам на устранение причиненного окружающей среде экологического ущерба, а штрафные санкции  надо рассматривать как  напоминание  об ответственности.

«Климат», «окружающая среда» стали модными понятиями. Отдавая дань этой моде, начали принимать «модные» решения во исполнение обязательств по Киотскому протоколу.  Приведем пример:  при корректировке в 2005 году 344-го Постановления  Правительства РФ была в 1000 раз увеличена ставка за выброс в атмосферу тонны метана - одного из шести парниковых газов. Это увеличение существенно сказалось на финансовой ситуации ОАО «Газпром», которое является  крупнейшим эмитентом  метана  и в то же время использует наилучшие технологии. Давайте  прогнозировать. Сокращение выбросов метана со стороны Газпрома  может быть достигнуто только при сокращении деятельности по добыче газа. Кто от этого проиграет? Социально-экономическая сфера. Кто выиграет? Наши зарубежные конкуренты. На чьи плечи ляжет увеличенная ставка за метан? Как всегда, на плечи населения.

А если плату рассматривать как источник доходов бюджета, то чем она будет больше, тем лучше всем, кроме экологии. О ней вообще забудут.

С научной точки зрения вопрос об адекватной плате должен решаться  в сфере экономико-математического моделирования посредством  целевых алгоритмов  расчета с применением критериев оптимальности из области минимума затрат и максимума результатов.

Если считать адекватную плату за мероприятия, обеспечивающие   снижение или компенсацию негативного воздействия, то нужно, чтобы она целевым назначением   направлялась на природоохранные мероприятия. И стоимость мероприятия будет определять адекватный размер платы.

Есть проблемы в определении перечня видов негативного воздействия, за которые надлежит взимать плату. На сегодняшний день плата взимается за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, за их сбросы в водные объекты, за размещение отходов производства и потребления. Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды», платным должно быть и шумовое, и вибрационное, и тепловое, и электромагнитное,   и ионизирующее воздействие на окружающую среду. В настоящее время в экспериментальном порядке апробированы методики учета полей физических величин по некоторым перечисленным выше видам воздействия. Однако прецедент их применения в масштабе всей страны отсутствует. Методики не имеют  статуса официально утвержденных документов. Одним из замечаний к нашему законопроекту о плате было предложение ввести до первого чтения нормы по регулированию взимания платы по всем этим видам негативного воздействия. Даже если это предложение учесть, то без отсылочных норм не обойтись. А с отсылочными нормами законопроект не «бьет»  как закон прямого действия. А если закон не прямого действия, то зачем его принимать?

Структура системы нормирования воздействия на окружающую среду не может быть сложной и не может быть простой. Она должна быть адекватной задачам управления. Все упирается в цель и средства ее достижения. Правильная цель и  выбор адекватных средств и методов  для ее достижения решают любую материальную проблему. Нужна соответствующая программа и механизм корректировки, чутко реагирующий на  изменения системы. Нужен оператор, возможно коллективный интегратор, для поддержания технической исправности системы управления.

Как показала практика, система нормирования негативного воздействия на окружающую среду, основанная на санитарно-гигиенических показателях предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ (ПДК),  оказалась неэффективной. Эти показатели констатируют, но не гарантируют экологическую безопасность для населения. Какой вы видите современную систему нормирования? 

Да, в настоящее время действует ранее принятая санитарно-гигиеническая система нормирования, ориентированная на показатели ПДК - предельно допустимой концентрации загрязняющих веществ, присутствие которых  в расчете  на единицу компонента окружающей среды не опасно для человека, других живых организмов и жизнедеятельности экосистем. Разработка значений ПДК производилась по результатам наблюдений, например, за дафниями,  которые гибли в массовом порядке при достижении определенного порога концентрации загрязняющих веществ. Это пороговое значение принимали как ПДК. И вся промышленность была  поставлена в зависимость от  самочувствия дафний, инфузорий и дрозофил.

Более прогрессивной представляется технологическая система нормирования,  в основу которой закладываются  технологические нормативы выбросов и сбросов загрязняющих веществ в расчете на единицу выпускаемой продукции при использовании наилучших существующих технологий. 

При переходе на эту новую  систему нормирования  будет изменяться смысл установления лимитов воздействия. Вообще лимитирование непосредственно замыкается на проблему нормирования негативного воздействия на окружающую среду. Если  норматив не может быть обеспечен, то устанавливается  лимит на  некоторый период реализации поэтапного плана сокращения негативного воздействия, при этом на каждом новом этапе значение лимита  должно стремиться и в действительности приближаться  к нормативу.  Лимитирование производится   с учетом  качественного состояния окружающей среды и возможностей ассимиляционного потенциала экологических систем.

Деньги в виде цели  ведут в тупик, а деньги как средство развития открывают дорогу к благополучному будущему и в материальном, и в  экологическом отношении. Необходима демонетизация   сознания и развитие экологической культуры, которая реализует на практике сбалансированную  модель общества потребления не только  произведенных за отчетный период материальных благ, но и  существующих  в природе, для человечества бесценных, но пока бесплатных  экологических благ.

Лимиты должны устанавливаться с учетом  нормативов  качества окружающей среды. Система экологического нормирования качества окружающей среды и система технологического нормирования негативного воздействия на окружающую среду  (при том, что норматив качества стоит на первом месте) должны быть сопоставимы друг с другом.    При сравнении сопоставимых данных легко будет определить и лимит,  и квоту на негативное воздействие. Элементы этого механизма уже присутствуют в системе   выполнения обязательств России по Киотскому протоколу. Когда научимся жить  по Протоколу,  поймем, что это верный путь экологического оздоровления экономики с минимальными финансовыми издержками и рисками. Жаль, что пока только шума  много, а толку  мало. Но Комитет работает в данном направлении. Готовится проект федерального закона о государственном регулировании деятельности по выполнению обязательств России в связи с ратификацией Киотского протокола.

Что принесет России ратификация Киотского протокола? 

Федеральными органами законодательной (представительной) власти в лице Государственной Думы особое внимание уделялось необходимости создания соответствующей требованиям КП правовой, экономической и организационной инфраструктуры для выполнения обязательств, взятых Россией в связи с ратификацией КП. При этом была подчеркнута необходимость концентрации усилий не столько на обеспечении рыночной инфраструктуры для торговли квотами на выбросы парниковых газов (ПГ), сколько на установлении инфраструктурных механизмов для реализации проектов совместного осуществления. Предпочтительность данного  направления действий обосновывалась,  исходя  из тактических задач современного этапа по удвоению валового внутреннего продукта  (ВВП) к 2010 году и стратегических долгосрочных целей  устойчивого и  экологически безопасного    экономического развития России не только на  первом этапе реализации обязательств по КП, с 2008 по 2012 год, но и на последующих этапах действия Протокола.

В России было признано, что механизмы КП к РКИК, направленные на снижение антропогенных факторов  потепления климата, являются универсальным эколого-экономическим инструментом по управлению глобальной экономикой с учетом экологических факторов развития. И это обстоятельство явилось причиной ратификации КП вне зависимости от наличия доказательства  связи климатических изменений и антропогенных выбросов ПГ. Однако указанный инструмент  может принести пользу или выгоду  лишь при условии его правильного использования  по   целевому  назначению.

Киотское соглашение - это международный документ об ограничении выбросов промышленных газов в атмосферу. Оно подразумевает, что уровень выбросов у стран-участниц в период до 2012 года не должен превысить уровень 1990 года. Если страна, ратифицировавшая Протокол, не укладывается в эти рамки, она может перекупить квоты на выбросы у более экономных соседей, которые смогли снизить количество выбросов и у которых остались излишки квот на загрязнение. Россия долго колебалась, ратифицировать Протокол или нет, и в конце концов сделала это. Отчасти потому, что Киотский протокол может принести России прибыль. У страны достаточно большой запас квот, которые она могла бы продавать.

Охрана окружающей среды, рациональное природопользование без экономической и законодательной базы становятся просто лозунгами. Абстракциями невозможно управлять, и сами абстракции ничего не регулируют. Какие механизмы и где надо включить, чтобы система эффективно заработала?

Это тема о законодательстве, которое  устанавливает  нормы общественного поведения. Правовое регулирование тоже является сложной системой управления интересами и правами лиц, как физических, так и юридических. Существует публичный интерес в области благоприятной окружающей среды, право на которую имеет каждый гражданин  согласно 42-й статье Конституции. А вот может ли каждое лицо это право индивидуализировать - это вопрос. Согласно статье 58 Конституции, каждый обязан сохранять природу, бережно относиться к природным богатствам. А вот как эту обязанность материализовать через механизм возмещения ущерба окружающей среде - это тоже вопрос. Окружающая среда - это материальная категория. Однако до сих пор не разработана методика стоимостной оценки окружающей среды в зависимости от ее качественных характеристик. По Киотскому протоколу, рыночному обороту подлежат документированные объемы эмиссии и поглощения парниковых газов. А можно ли окружающую среду как материальный объект, характеризующийся пространственной дифференциацией качественных показателей,  включить в систему рыночных отношений? Можно, поскольку качество окружающей среды непосредственно влияет и на  стоимость среды обитания, и на трудовые ресурсы, и на производительность их труда, и на другие материальные факторы производства.

31 мая 2002 года Евросоюз официально информировал ООН о том, что он ратифицировал Киотский протокол. Согласно Протоколу, подписанному в 1997 году, ведущие индустриально развитые страны берут на себя обязательства снизить на 8% выбросы углекислого газа - одного из основных парниковых газов, ответственных за процесс глобальных изменений климата.

По своему значению окружающая среда относится к основам жизни согласно статье 9 Конституции. Имеем ли мы право обеспечить основы жизни для одних  и уничтожить эти основы для других, в том числе для будущих поколений? На этот вопрос  ответим:  нет,  такого права у нас нет. И говоря об оценке состояния нормативно-законодательной базы, нельзя более молчать об отсутствии законодательного регулирования отношений по поддержанию и сохранению основ жизни.  Отсюда все перекосы. Для природных ресурсов приняты и разработаны новые земельный, водный и  лесной кодексы. Постоянно изменяются и дополняются законы о недрах, атмосферном воздухе и отдельных видах биологических ресурсов.  А вот закона об основах жизни в развитие статьи 9 Конституции нет, как нет и его проекта.  Так как же можно  соотносить российскую правовую базу с нормами международных договоров в области регулирования экологических отношений?  Соотносить можно и нужно, но  с учетом национальных интересов России и глобальных интересов мирового сообщества в области сохранения основ жизни на планете Земля.  


ГРАЧЕВ Владимир Александорович, доктор технических наук, профессор