Институт комплексного развития территорий  Институт экологии города
главная
главная
  карта сайта
карта сайта
  контакты
контакты
       
 

 

Экоуправление

Сохранение природы и улучшение окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Природная среда включена в систему социально-экономических отношений как ценнейший компонент национального достояния. Необходимыми условиями для сохранения и восстановления ландшафтного и биологического разнообразия, достаточного для поддержания способности природных систем к саморегуляции и компенсации последствий антропогенной деятельности, являются создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима, формирование на их основе, а также на основе других территорий с преобладанием естественных процессов природно-заповедного фонда России в качестве неотъемлемого компонента развития регионов и страны в целом, сохранения уникальных природных комплексов.

АМИРХАНОВ Амирхан Магомедович,
КРЕВЕР Ольга Николаевна

Конституция РФ гарантирует гражданам России право на благоприятную окружающую среду и обязывает их сохранять природу, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории.

В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, рекреационное и иное ценное значение, находятся под особой охраной, а заказники, памятники природы, национальные и природные парки, иные особо охраняемые природные территории (ООПТ), имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое и рекреационное значение, образуют природно-заповедный фонд.

Указом Президента РФ от 2 октября 1992 г. № 1155 «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации», а также Экологической доктриной РФ установлено, что стратегической целью государственной политики в области экологии являются сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих  функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения, обеспечения экологической безопасности страны.

Россия является страной _ участницей ряда международных конвенций, соглашений и программ. Наиболее значимые из них - Конвенция о биологическом разнообразии; Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц;  Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия; Международная программа ЮНЕСКО «Человек и биосфера» (МАБ); двусторонние (трехсторонние) соглашения о создании и функционировании ООПТ, примыкающих к государственной границе.

Развитие системы

Исторически основой территориальной охраны природы в России являются     государственные природные заповедники. Система государственных заповедников как эталонов ненарушенных природных территорий - предмет заслуженной гордости России. Первый общегосударственный российский  заповедник - Баргузинский - был создан на Байкале еще 11 января 1917 г. Система российских национальных парков начала формироваться в 1983 г. с создания парков «Сочинский» и «Лосиный остров».

Интенсивное развитие система государственных природных заповедников и национальных парков получила в 1992 _ 2000 гг. За этот период создано 26 новых заповедников, 18 национальных парков, а также 7 государственных природных заказников федерального значения и 3 памятника природы федерального значения.

В 1992 г. Указом Президента России было предусмотрено расширение совокупной площади государственных природных заповедников и национальных парков до 3 % площади Российской Федерации. За 11 лет общая площадь территорий государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников и памятников природы федерального значения была увеличена на 72%.

Вопрос о дальнейшем развитии сети ООПТ был  специально рассмотрен на заседании Правительства России  22 марта 2001 г. В соответствии с  принятым по итогам заседания решением было  издано распоряжение Правительства РФ от 23 мая 2001 г. № 725-р, которым предусмотрено до 2010 г. организовать 9 новых заповедников и 12 национальных парков, что позволит увеличить общую площадь ООПТ  федерального значения до 2,5% площади  РФ.

Однако с 2001 г. в стране не было создано ни одного нового заповедника и национального парка, в том числе из предусмотренных  распоряжением Правительства.

Нормативное правовое регулирование

Система законодательства об особо охраняемых природных территориях в России имеет, в соответствии с Конституцией, два уровня - федеральный и уровень субъекта РФ.  Вопросы охраны окружающей среды и ООПТ относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Поэтому помимо федеральных законов и подзаконных актов, на региональном уровне  могут приниматься законы и другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения в этой сфере.

Основу системы правового обеспечения ООПТ на федеральном уровне  составляют Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», Земельный, Лесной и Водный кодексы РФ. Имущественные отношения в области организации и функционирования ООПТ регулируются Гражданским кодексом РФ, вопросы финансирования отражены в бюджетном и налоговом законодательствах.

Учитывая общее право Российской Федерации и субъектов РФ осуществлять совместное ведение в области охраны окружающей среды и ООПТ, практиковалось заключение государственно-правовых и административно-правовых договоров, делегирующих соответствующие полномочия. К их числу относятся соглашения между Правительством РФ и Правительством субъекта РФ, между федеральным органом власти в области охраны окружающей среды и Правительством субъекта РФ, органом власти в области охраны окружающей среды и администрацией субъекта РФ по совместному управлению ООПТ (Республика Башкортостан, Чукотский автономный округ, Республика Татарстан, Республика Саха (Якутия), Ярославская и Иркутская области).

Механизм и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти закреплены в  Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», а также в Федеральном законе «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерацией и субъектов Российской Федерации, а также с расширением вопросов местного значения муниципальных образований».

Основополагающим правовым актом в сфере создания и деятельности ООПТ является принятый в марте 1995 г. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», в развитие которого изданы необходимые подзаконные акты. Со времени его утверждения накоплен немалый практический опыт, произошли значительные изменения в правовой нормативной базе как в сфере охраны окружающей среды, так и организации системы государственной власти.

До сих пор сохраняются противоречия отдельных  положений Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» и Гражданского, Земельного, Лесного кодексов, иных законодательных актов. Нечетко определены законодательством механизм резервирования земель, понятие «биосферный полигон»,  имеется ряд других пробелов и неясностей. Не урегулирован порядок образования ООПТ регионального значения на землях федеральной собственности. Все это требует внесения корректив в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и ряд других законодательных актов, имеющих определяющее значение для обеспечения их функционирования.

Государственное управление

Анализируя историю развития системы ООПТ, нельзя не отметить признания ее важности на высоком административном уровне. В годы становления советской власти (1918 _ 1925 гг.) управление системой охраны природы и заповедного дела находилось в ведении Народного комиссариата по просвещению (Наркомпрос), а управление существовавшими тогда охотничьими заповедниками - в ведении Наркомата земледелия. В 1933 _ 1938 гг. управление заповедниками было передано вновь организованному Комитету по заповедникам при Президиуме ВЦИК, а после расформирования ВЦИК в 1938 г. - при Совнаркоме РСФСР. В 1939 г. Комитет был преобразован в Главное управление по заповедникам, зоопаркам и зоосадам Совнаркома РСФСР, а в 1946 г. - в Главное управление при Совете министров РСФСР.

В 1951 г. сталинским постановлением «О заповедниках» в России было ликвидировано 26 (а всего в СССР - 88) заповедников, а оставшиеся 20 после существенного сокращения площадей были переданы в подчинение Главному управлению по заповедникам при Совете министров СССР, которое в 1953 г. было реорганизовано в Главное управление по заповедникам Министерства сельского хозяйства и заготовок СССР, а в 1955 г. - в Управление по заповедникам и охотничьему хозяйству Главного управления лесного хозяйства и полезащитного лесоразведения Минсельхоза СССР. Одновременно в 1955 г. на базе Главного управления охотничьего хозяйства было создано Главное управление охотничьего хозяйства и заповедников при Совете министров РСФСР и началась передача заповедников республиканским ведомствам.  Долгое время в России заповедниками руководило Главохоты РСФСР, а в СССР с 1964 г.- специальное Главное управление охраны природы, охотничьего хозяйства и заповедного дела Минсельхоза СССР.

Национальные парки сначала находились в подчинении федеральных органов лесного хозяйства, а в 2000 г. в ходе реформирования системы управления природно-ресурсным блоком перешли в подчинение МПР России.

Различная ситуация с развитием и управлением ООПТ сложилась в регионах России. В некоторых из них существование и создание воспринимается как способ вывода природных ресурсов из хозяйственного использования, инициируется их ликвидация. В других регионах, например в Красноярском крае, на Камчатке, образованы региональные Дирекции по особо охраняемым природным территориям, управляющие региональными объектами. В Хабаровском крае впервые в России созданы так называемые экологические коридоры - территории, позволяющие без ущерба для социально-экономического развития региона обеспечить выполнение международных обязательств страны по сохранению объектов животного и растительного мира, находящихся под угрозой исчезновения (например, амурского тигра).

Нельзя недооценивать создание в ряде регионов территорий традиционного природопользования для сохранения быта коренных народов. Это позволяет сочетать природоохранные задачи с хозяйственными и иными интересами местного населения.

Проводимая в настоящее время административная реформа направлена на четкое разграничение предметов ведения, полномочий и сфер ответственности федеральных органов исполнительной власти. Указами Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» определены федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды. Таким органом является Министерство природных ресурсов РФ. На Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, находящуюся в ведении МПР России, а также на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору функции государственного управления в области охраны окружающей среды не возложены.

В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» от 15 марта 1995 г. №  33-ФЗ в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ (п. 1 ст. 3) государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования  ООПТ  федерального значения осуществляются Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Во исполнение Указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и от 20 мая 2004 г.

№ 649 Правительство РФ постановлением от 31 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370» возложило функции государственного контроля в области охраны окружающей среды, включая контроль и надзор в области организации и функционирования  ООПТ, а также временно, до принятия соответствующего нормативного правового акта Правительства РФ, функции государственного управления в области организации и функционирования ООПТ федерального значения на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

Ни Министерство сельского хозяйства РФ, ни  находящиеся в его ведении Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство по сельскому хозяйству, в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 28 июня 2004 г. № 315, от

30 июня 2004 г. № 327 об утверждении Положений об указанных структурах, не уполномочены осуществлять функции управления в области ООПТ.

Инспекторские службы государственных природных заповедников и национальных парков России обеспечивают режим охраны их территорий, а также охранных зон и находящихся в их ведении природных заказников.

Общий объем финансирования ООПТ из федерального бюджета в 2004 г. составил 805 млн руб. (около 0,04% бюджета РФ), что составляет 60% минимальных потребностей заповедников и национальных парков. В 2005 г. госбюджетная поддержка заповедников и национальных парков увеличена до 809 млн руб.

Вместе с тем средств явно недостаточно, а существующие правовые механизмы не позволяют в полной мере привлекать их из внебюджетных источников. Для сравнения: при практически равных площадях, занятых заповедниками и национальными парками России и национальными парками США, разница в финансировании этих территорий 50-кратная (не в пользу России).

Ключевые проблемы

В последнее десятилетие была создана современная правовая база, развивается система привлечения дополнительных источников финансирования заповедников и национальных парков, расширилась их географическая сеть. Более активно ведется экологическое просвещение населения. Сделаны конструктивные шаги по адаптации научной деятельности заповедников к требованиям сегодняшнего дня. Усовершенствована структура и возросли технические возможности службы охраны заповедных территорий. Принципиально новую роль в поддержке отечественного заповедного дела стали играть общественные природоохранные организации.

Однако функционирование системы ООПТ России, сформированной в условиях государственной собственности на землю и централизованного управления, уже не отвечает требованиям экономического развития страны. Необходимы реформирование и прежде всего разработка стратегии развития и совершенствования государственной системы ООПТ.

Перечислим ключевые проблемы:

1. Во-первых, несовершенство государственного управления ООПТ: подчиненность разным ведомствам, неурегулированность вопроса об уполномоченном органе государственного управления в области охраны окружающей среды, отсутствие координации в управлении и развитии системы ООПТ в регионах.

2. Во-вторых, некоторые вопросы организации, функционирования и режима использования ООПТ в законодательстве прописаны нечетко либо упущены, что существенно сокращает область применения Закона, приводит к разночтениям и произвольным толкованиям отдельных его положений в зависимости от интересов различных субъектов. Кроме того, произошли изменения в действующем законодательстве в сфере как охраны окружающей среды и природопользования, так и организации государственной власти. В настоящее время значительно затруднены создание новых и функционирование действующих ООПТ. Отсутствуют правовые механизмы привлечения средств из внебюджетных источников, в том числе не закреплена возможность взимания платы за посещение ООПТ, а она позволила бы привлекать дополнительные средства на их развитие. Требует совершенствования практика лицензирования деятельности в области регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков.

Совершенно очевидно, что необходимо ввести изменения, которые позволят привлечь дополнительные инвестиции как в регионы, так и непосредственно в ООПТ, а также стимулировать развитие экологического туризма в Российской Федерации.

3. В-третьих, неурегулированность земельных отношений по ряду основополагающих вопросов. Например, не во всех заповедниках и национальных парках проведены предусмотренные законодательством процедуры отвода земельных участков, определения точной площади и границ земель, входящих в состав ООПТ, не везде есть акты о межевании границ со смежными землепользователями, т. е. не завершена государственная регистрация права на земельные участки.

По данным анализа, проведенного МПР России, в четверти заповедников и национальных парков (на площади более 16 млн га) не приступили к межеванию границ и оформлению соответствующего акта о межевании с соседствующими пользователями и имеют лишь свидетельство на землю или акт на пользование землей. Именно поэтому становятся возможными  попытки региональных властей изъять из состава земель заповедников и национальных парков участки территории.

Лишь в четверти заповедников и национальных парков оформлено землеотводное дело и границы вынесены в натуру. Из-за отсутствия целевого финансирования и высокой стоимости землеотводных и межевых работ нельзя решить этот вопрос без принятия специального решения Правительства и выделения соответствующих средств из федерального бюджета на проведение землеотводных мероприятий в ООПТ.

Не выполнены процедуры перевода земель в границах заповедников и национальных парков в категорию «земли особо охраняемых территорий и объектов» и внесения сведений о точных площадях и границах указанных территорий в Государственный земельный кадастр. Для отдельных национальных парков существенной проблемой является  включение земель поселений в границы ООПТ.

Не решены проблемы с землями, не изъятыми из хозяйственного использования, но включенными в границы ООПТ.

А это порождает, в свою очередь, проблемы с региональными органами государственного управления, муниципалитетами или хозяйствующими субъектами по поводу ведения хозяйственной деятельности на территории этих ООПТ или прилегающих к ним землях.

4. В-четвертых, это недостаточное финансирование ООПТ. Между тем Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» определено, что государственные природные заповедники и национальные парки финансируются за счет средств федерального бюджета.

Пути решения проблем

Министерство природных ресурсов РФ видит основные пути решения проблем совершенствования управления ООПТ в актуализации и развитии нормативной правовой базы, создании Федерального агентства в ведении МПР России с передачей ему государственного управления всеми ООПТ федерального значения. В самое ближайшее время должна быть разработана стратегия развития и совершенствования государственной системы ООПТ в Российской Федерации. Ее основные положения: сокращение количества категорий и оптимизация административного управления ООПТ, организация новых ООПТ на сохраненных природных территориях в регионах с высокой антропогенной/техногенной нагрузкой на окружающую среду, реализация потенциала российских ООПТ в международных проектах.

В комплексе организационно-правовых мероприятий будет разработан порядок учета ООПТ в различных видах документации при планировании градостроительной и иной деятельности, будут закреплены правовые механизмы финансирования ООПТ в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, введены механизмы привлечения средств из внебюджетных источников, обеспечены правовые условия для развития регулируемого туризма.

В 2005 г. МПР России удалось решить часть вопросов организационного и финансового характера. Объем финансирования ООПТ федерального уровня из средств государственного бюджета увеличен на 131 млн руб. В бюджете 2006 г. для ООПТ предусмотрены целевые средства на тушение лесных пожаров, завершение государственной регистрации земельных участков, а также на образование новых заповедников и национальных парков и поддержку их текущей деятельности (впервые за многие годы такая статья появилась в федеральном бюджете!).

МПР России разработало ведомственную целевую программу «Развитие особо охраняемых природных территорий (2006_2008 гг.)», которая находится на согласовании в Минэкономразвития  и Минфине России. Если будет обеспечено 100%-ное финансирование программы, то средств хватит не только на текущую деятельность ООПТ, но и на решение других финансовых проблем (строительство и реконструкция объектов инфраструктуры, методическое и правовое обеспечение научной, просветительской и рекреационной деятельности и т. д.). Разработанная программа восполняет пробел, появившийся после завершения финансирования подпрограммы «Поддержка ООПТ» ФЦП «Экология и природные ресурсы России».


По данным государственного кадастра, в России существует свыше 250 категорий ООПТ различного уровня и статуса: зеленые зоны, городские леса и парки, природноисторические парки, охраняемые природные ландшафты. К ООПТ относятся дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности, курорты и некоторые иные территории.
Система ООПТ, получившая всемирное признание, формировалась в России около 100 лет и сейчас насчитывает более 14 тыс. объектов федерального, регионального, а также муниципального значения общей площадью свыше 230 млн га (12% площади страны).


Пока нет единой концепции и общих методологических подходов к созданию и управлению региональными ООПТ. Нет единого подхода и во внедрении территориальных схем развития систем ООПТ, как во многих развитых странах.
Первыми к решению этого вопроса приступили Орловская область (принят областной закон о системе охраняемых природных территорий) и Республика Башкортостан (Правительством утверждена единая схема развития экологической сети Республики - системы охраняемых природных территорий различного статуса).


Всего в сфере регулирования ООПТ действует свыше 100 законов, иных нормативных правовых актов РФ, а также ведомственных нормативных правовых и инструктивно-методических документов. Основным программным документом является «Основные направления развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 года», утвержденный приказом МПР России от 22 апреля 2003 г. № 342.


Нахождение федеральных ООПТ в подчинении разных министерств и ведомств существенно затрудняет выполнение системой своей основной задачи - сохранение уникального природного разнообразия нашей страны и ее устойчивое развитие.


На 2005 г. финансирование ООПТ федерального уровня из средств государственного бюджета предусмотрено в объеме 809 млн руб. В то же время минимальная расчетная годовая потребность в финансировании текущего содержания государственных природных заповедников и национальных парков составляет 1233 млн руб. Объем собственных средств национальных парков и заповедников составляет не более 20% объемов финансирования, причем большая часть этих средств - доходы от рубок леса на территории национальных парков. Доходы от других видов разрешенной деятельности - познавательного туризма, культурно-просветительской и спортивно-оздоровительной деятельности - минимальны, что свидетельствует о необходимости расширения платных услуг, предоставляемых ООПТ посетителям. Значит, необходимо привлечение инвестиций в развитие инфраструктуры национальных парков, создание условий, соответствующих мировому уровню туристического сервиса.


«Мы знаем немало примеров, когда чиновники покушались на самые неприкосновенные земли, такие как особо охраняемые территории. К ним относится, например, Лосиный остров. Недавно я отправил очередное заявление в Генеральную прокуратуру с просьбой возбудить уголовное дело против главы администрации Балашихинского района, который, нимало не смущаясь, раздает участки национального парка «Лосиный остров». В числе прочих разрешение на строительство в этом парке выдано компании ИКЕА. Конечно, мы им строить там не дадим, но вы можете себе представить, что делают деньги в нашей стране!
Я уже не говорю об обычных лесах. Надо понимать, что даже при наличии большого количества денег в кармане дышать все равно чем-то надо. Московский регион и так испытывает очень серьезную экологическую нагрузку. Нельзя действовать по принципу «после нас - хоть потоп».
И конечно же, всякое строительство запрещено в зоне особо охраняемых природных территорий. Так что я посоветовал бы всем, кто собирается приобретать земельные участки или дачи, проверять наличие необходимых разрешений и отказываться по покупки леса, если документы не в порядке».
Из интервью Олега Митволя газете «М2 = Квадратный метр»
2005 г. 5 октября. № 40 (248)


ООПТ Российской Федерации объединены в систему, включающую следующие основные категории:
- государственные природные заповедники;
- национальные парки;
- природные парки;
- государственные природные заказники;
- памятники природы.

 

В Списке всемирного наследия ЮНЕСКО Россия представлена 8 природными объектами, включающими 28 российских ООПТ, в числе которых 19 ООПТ федерального значения и 9 - регионального. Международный статус биосферных резерватов ЮНЕСКО имеют 28 российских заповедников и 6 национальных парков, дипломы Совета Европы - 4 заповедника (Окский, Тебердинский, ЦентральноЧерноземный и Костомукшский).

 

В настоящее время Министерством природных ресурсов РФ подготовлены необходимые материалы по созданию государственных природных заповедников «Кологривский лес» (Костромская область) и «Ингерманландский» (Ленинградская область); национальных парков «Бузулукский Бор» (Оренбургская и Самарская области), «Зов тигра» и «Удэгейская легенда» (Приморский край), «Анюйский» (Хабаровский край), «Калевальский» (Республика Карелия), «Онежское поморье» (Архангельская обл.).

 

В настоящее время в системе МПР России находятся все 35 национальных парков, 95 (из 100) заповедников, 11 федеральных заказников (общей площадью свыше 6 млн га - половины площади всех федеральных заказников страны). В ведении Минсельхоза России остаются 57 федеральных заказников, Российской академии наук - 4 заповедника, Министерства науки и образования - один заповедник.

 

В целом за последние 12 лет в нашей стране в сфере заповедного дела была проделана серьезная работа: создано 130 федеральных государственных учреждений, в которых трудится 11,5 тыс. работников. В 100 заповедниках и 35 национальных парках к 2004 г. создано 122 научных отдела, в которых работают 750 штатных научных сотрудников. В 2004 г. опубликовано более 1400 научных статей, 20 монографий по тематике исследований ООПТ. В 120 заповедниках и национальных парках созданы специальные эколого-просветительские подразделения. В указанных ООПТ построено 68 визит-центров, которые только в 2004 г. приняли свыше 13 тыс. посетителей. Сотрудниками заповедников и национальных парков прочитано свыше 1000 лекций на природоохранную тематику, проведено 325 школьных практик и экспедиций, 170 смен экологических лагерей, 5 тыс. экскурсий. В 2004 г. заповедниками и национальными парками была организована работа 23 школьных лесничеств. На территории заповедников и национальных парков действовало 700 экологических троп и маршрутов, проведено 3 тыс. экологических экскурсий, 225 природоохранных акций. Проведен ежегодный «Марш парков», в который в 2004 г. были вовлечены 120 тыс. участников.

Share
Поместить ссылку в:
  • Перепечатка текстов и иллюстраций допускается только с письменного разрешения редакции.
 
 
RSS трансляция новостей
© 2005-2019 «Территория и планирование» - аналитический журнал о комплексном развитии территорий. ISSN 2074-2037 (Print), ISSN 2074-2045 (Online).